政府履职中获取的企业数据，在进入市场化开发利用环节时，应明确数据用途变化的法律依据和企业权益的保障规则。厘清数据汇聚和利用的权利边界有助于增强数据供给方和利用方的信任，为数据要素市场发展提供稳定预期。
10月20日，国家数据集团有限公司（以下简称国家数据集团）在河北雄安新区揭牌。这家以数据资源开发利用为主责主业的央企，将为数据价值释放和人工智能发展提供新的支撑。随着专业化运营能力增强，公共数据有望更好地服务产业发展和社会治理。与此同时，需要厘清数据汇聚和利用的权利边界。尤其是政府履职中获取的企业数据，在进入市场化开发利用环节时，应明确数据用途变化的法律依据和企业权益的保障规则。以国家数据集团成立为契机，完善相关制度，有助于增强数据供给方和利用方的信任，为数据要素市场发展提供稳定预期。
公共数据的开发利用须尊重既有权益
公共数据兼具公共管理价值和市场利用价值，其开发利用往往涉及多方权益。政府部门在行政许可、监督检查等活动中获取的企业数据，既可能记载生产工艺、客户往来和经营状况，也可能包含员工、消费者的个人信息。这些数据进入政府管理系统后，企业的商业秘密和相关个人的信息权益仍应受到保护。因此，将数据纳入公共数据资源管理，需要同时识别并尊重数据所涉及的合法权益。
我国现行法律法规明确要求开发利用公共数据应依法保护商业秘密、个人隐私和个人信息权益。《中华人民共和国数据安全法》要求国家机关依法收集、使用数据，并对履职中知悉的商业秘密、保密商务信息等承担保密义务。2025年1月印发的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》也将保护商业秘密、个人隐私和个人信息权益等作为公共数据资源纳入授权运营范围的前提。因此，公共数据开发利用必须同时具备来源合法、用途合规和权益保护等条件，政府持有数据这一事实，不能单独作为向市场提供数据的充分依据。
企业参与公共数据开发利用，需先厘清受托处理数据与利用数据开展经营的权限、范围。企业作为从事生产、经营或服务活动并实行独立核算的社会经济组织，必须通过依法取得的数据使用权限开展经营。即，政府监管、受托技术服务和市场化运营，应分别明确权限及责任。对于参与政务系统建设或者数据加工的企业，数据安全法同样规定了受托方的行为限制，受托处理的权限不能自行延伸为经营利用的权限。总体看来，明确权限及责任有助于供给方、运营方和使用者判断各自能够实施的行为，而专业化平台则可以在此基础上提供稳定服务，减少反复确认授权和处理争议的成本。
企业报送数据的后续利用应受目的约束
政府依法获取企业数据与将其用于市场化经营之间，具有不同的行为目的和法律关系。企业依法向监管部门提交数据，履行的是特定监管事项下的报送义务，其配合报送的行为不能直接解释为接受此后所有的经营性使用。如果拟将相关数据用于商业分析、产品开发等新的场景，则应另行审查相关数据的利用依据、原有用途限制及其对企业权益的影响。例如，企业为接受监管提供的生产经营数据若用于判断其守法状况，需存在相应的履职依据。倘若此后将这些数据加工为商业分析产品向市场提供，竞争对手便可能据此推断企业的生产安排、客户结构和成本变化。此时，即使数据始终保存在安全的系统中，没有发生系统入侵或者原始数据外泄，也可能因利用目的和接收主体改变而损害企业利益。这要求数据开发利用的合规审查应覆盖利用依据、用途限制和权益影响，不能仅以采取加密、脱敏措施就认定其开发利用合规。
政府部门使用企业数据应遵守获取时约定的使用限制，通过部门间共享取得的政务数据也应按共享目的使用。2022年12月，中共中央、国务院印发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》明确要求，政府部门依法依规获取企业和机构数据后，须约定并严格遵守使用限制。《政务数据共享条例》也对通过共享获取的数据设置用途约束，扩大使用范围、改变用途或者提供给第三方应当取得数据提供部门同意。这些规定共同表明，数据在不同主体之间流转时，原有的使用限制应得到延续，不能因增加一道共享或者授权程序而被忽略。
应区分数据提供部门的同意与依法须由相关企业或者个人作出的同意。共享数据提供部门同意将相关数据用于授权运营，解决的是公共数据管理环节的权限问题，相关活动还需履行授权运营程序，并符合商业秘密保护、个人信息保护等要求。现行规范并未将企业再次同意规定为所有报送数据后续利用的统一条件。因此，对依法公开且允许用于相应用途的数据，可以依规则开展利用。对涉及商业秘密、个人信息或者特定使用约定的数据，则须分别核实适用依据，依法应取得同意的，应履行相应程序。对于需要企业自愿授权的经营利用，应保障其真实选择。行政机关应区分法定报送要求与商业合作邀请，说明不同事项的依据及后果，防止企业因担忧影响审批、监管待遇而接受额外授权。此外，还需防止经营需求反向扩大政府获取数据的范围。政府要求企业报送的数据，应当限于履职所需。行政机关要求企业增加报送事项、提高报送频次或通过企业信息系统接口提供数据，均须有相应履职依据。运营机构开发数据产品的需要不能单独作为依据。运营机构因业务需要获取额外数据的，应依法通过公开获取、自愿合作等方式取得，并在合作中合理分配成本和收益。
把权益保障落实到授权运营全过程
公共数据开发利用需要将遵守数据用途限制、保护企业和个人合法权益的要求转化为具体程序，并根据利用行为对权益的影响配置不同强度的约束。因此，应在授权前明确数据用途，在运营中审查用途变更，发现违规使用时及时纠正，使数据利用的每个环节都有相应主体承担责任。
应在授权前开展有针对性的用途审查。对拟纳入运营的数据，应核对收集依据、原定用途和保密要求，并结合拟开发的产品判断其利用范围。对符合开放条件、对权益影响较小的数据，可以通过标准化规则便利使用。对可能暴露商业秘密或者损害企业合法竞争利益的数据，应加强权益影响评估，听取相关企业意见，优先采用汇总分析、限定查询等影响较小的方式。对于法律禁止提供或者无法有效保护相关权益的数据，应排除在相应运营范围之外。
应以明确的授权条款控制后续利用。授权运营实施规范已明确要求协议载明数据范围、运营期限、产品和服务清单等内容。实践中，可进一步明确具体使用场景、允许输出的信息及转供条件，避免以笼统的“产业发展需要”覆盖不同用途的经营活动。运营方拟增加使用目的、扩大接收主体范围时，应重新核对法律依据和授权条件，履行相应的变更程序。同时，应记录数据调用和对外提供情况，为检查履约情况和认定责任提供依据。
应为受影响企业提供便捷的异议处理渠道。授权实施机构和运营机构应按规定披露授权运营情况，并明确受理企业意见的主体、处理期限和反馈方式。企业发现产品可能暴露商业秘密、数据存在错误或者使用超出授权范围时，应当及时提出异议。对存在实质风险的争议数据，应及时采取暂停相关调用、限制输出等措施，并根据核实结果进行纠正处理。涉及违法行政行为或者民事侵权的，应依法保障相应救济，不能以运营协议只约束签约双方为由忽视第三方权益。
国家数据集团成立带来的发展机遇，需要相应的法治规则加以保障。将数据收集、授权和经营利用各环节的权利义务逐一厘清，使合法供给者有稳定预期、专业运营者有明确规则、权益受影响者有救济渠道，这样才能让公共数据在有序利用中形成更广泛、更持久的社会价值。
本文为国家社会科学基金青年项目“政府获取企业数据行为的行政法分层规制研究”的阶段性研究成果。
（华子岩 林志强 江南大学法学院、东南大学江苏省地方立法研究基地）