2018年《刑事诉讼法》第3次修订时新增了核准不起诉制度，具体规定在第 182条：犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。核准不起诉是继法定不起诉、酌定不起诉、证据不足不起诉、附条件不起诉后，规定的一项不起诉制度，进一步丰富了不起诉类型，完善了不起诉体系。由于该条规定比较概括，检察机关在司法实践中很少对犯罪嫌疑人作出核准不起诉。根据司法实践需要，有必要对核准不起诉的价值内涵、程序规范等问题进行探讨。
一、核准不起诉的基本内涵
根据《刑事诉讼法》规定，核准不起诉需要满足实体与程序两个条件。其中实体方面又有两个条件：一是犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实；二是具有重大立功表现或者案件涉及重大国家利益。
（一）自愿如实供述的基本内涵
犯罪嫌疑人“自愿如实供述涉嫌犯罪的事实”，包括自首与坦白两种情形。根据《刑法》规定，自首是指自动归案，如实供述犯罪事实。坦白是指犯罪嫌疑人被动归案后，能够如实交代司法机关已经掌握的犯罪事实。核准不起诉的前提是“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实”，并没有严格区分自首与坦白。为保持与《刑法》的一致性，可借鉴《最高人民法院关于处理自首和立功若干具体问题的意见》（以下简称《意见》）关于自首与坦白的相关规定。“自愿”是指犯罪嫌疑人就所供述的犯罪事实表现出自愿性，与是否主动归案无关。至于“自愿”交代犯罪事实的时间，原则上不宜作特别限定。只要在检察机关决定作出公诉之前“自愿”交代犯罪事实的，均可视为满足核准不起诉的前提条件。
“如实供述犯罪事实”是指如实交代自己的主要犯罪事实。犯罪嫌疑人自愿交代了犯罪构成要件内的主要犯罪事实，即使有个别细节没有交代或未交代清楚的，不影响该情节的适用。若属于共同犯罪，犯罪嫌疑人不仅要交代自己的犯罪事实，还必须交代共同犯罪嫌疑人的犯罪事实。犯罪嫌疑人实施了数个犯罪，宜作分离原则处理，即犯罪嫌疑人自愿如实供述了部分犯罪事实，检察机关只能针对该犯罪作核准不起诉处理，对没有如实供述的犯罪事实不能作核准不起诉。
（二）重大立功的基本内涵
《刑事诉讼法》中共计两处条文涉及重大立功，除第182条外，重大立功还是第262条规定的死刑暂停执行的因素之一。基于体系化考虑，上述条文中的重大立功含义应该保持一致。但从字面含义看，死刑暂停执行中重大立功内容更为广泛，包括检举揭发重大犯罪事实与其他重大立功情形。这意味着其他重大立功情形中并不包含检举揭发重大犯罪事实行为，理论上可包括与检举揭发犯罪无关的其他重大立功事项。
《刑事诉讼法》及相关司法解释并未就核准不起诉中的“重大立功”内涵与外延作出明确规定。笔者认为，基于刑事一体化考虑，此处的“重大立功”应与《刑法》中的“重大立功”保持一致。《刑法》条文中有两处涉及“重大立功”问题，包括刑罚裁量制度中的立功与刑罚执行制度中的立功。刑罚裁量制度中的立功规定于《刑法》第68条。根据该条规定，所谓“重大立功”是指，犯罪分子有揭发他人重大犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，从而得以侦破其他重大案件等表现的。《意见》将“重大立功”的含义进行了细化与扩张，包括对国家和社会有其他重大贡献的情形。刑罚执行制度中的重大立功更为宽泛，涵盖了检举揭发重大犯罪事实与对社会做出其他突出贡献情形。司法解释之所以对刑罚执行制度中的立功做更为宽泛的解读，主要是源于服刑人员在较长的服刑期间可能会发生诸如舍己救人、发明创造等行为。核准不起诉是对犯罪嫌疑人作出有利的程序处理，宜坚持犯罪嫌疑人利益最大化原则，扩大对“重大利益”外延解释，按照《刑法》规定的情形予以适用。
（三）国家重大利益的基本内涵
国家重大利益是一个极为抽象的概念，不仅法律层面缺乏对国家利益的明确界定，即使在政策层面，国家重大利益也时刻处于变动状态中。军事家、经济学家、历史学家、文化学家等都可以站在不同角度界定国家利益。换言之，国家利益是可以进行分类的。国家重大利益的另一面是社会重大利益，两者处于互动变化状态中。中国目前正处于转型时期，这进一步增加了界定国家重大利益基本内涵的难度。但国家重大利益对是否核准不起诉起着决定性的作用，故此有必要对其予以明确。
判断某个案件是否涉及国家重大利益的变量因素太多，需要司法主体根据个案情况与时代背景进行合理判断，具体可从三个方面考虑：一是案件与国家的重大政治、外交、国防等事务是否直接相关；二是案件与国家基本民生是否直接相关；三是案件与周边人类政治、地域生态环境等是否直接相关。司法主体若能得出直接相关的结论，则可倾向于认定为案件涉及重大国家利益。为防止核准不起诉成为不适宜的出罪“漏洞”，有必要对“涉及”含义作限制解释，即只有案件主要内容与国家重大利益直接相关，方可认定其符合“涉及”条件；反之则不符合“涉及国家重大利益”这一核准不起诉条件。此外，国家重大利益是一个动态概念。未来立法可以借鉴德国刑事诉讼法立法经验，采用列举加排除的方法明确“国家重大利益”的外延，通过立法或者司法解释对其加以完善细化。
二、核准不起诉的程序规范
《刑事诉讼法》及相关司法解释对不起诉作了较为严格的程序限制。有人为此指出由于程序过于严格，使得不起诉适用率过低，有必要废除一些可能阻碍不起诉适用的程序规定。笔者认为严格的程序约束是程序法定原则的基本要求，是现代法治文明的标志，不起诉适用率低不宜归纳为程序复杂，有多方面的原因。《刑事诉讼法》对核准不起诉程序作了简约规定，相关司法解释也未对该程序做出细化。具体适用中，需要明晰相关程序，以增加该程序的可操作性。
（一）逐级上报程序
因立法未对核准不起诉案件性质与刑罚做出限制，任何检察机关都可以决定适用核准不起诉。基于不起诉程序的体系性考虑，案件承办人认为需要对案件作核准不起诉的，应经公诉部门负责人审核后，报经检察长审阅，并由检察长提报检察委员会研究决定。与其他不起诉不同，检察长在核准不起诉中不宜享有独立的决定权。因为核准不起诉事关重大立功或关涉国家重大利益考量，尤其是“国家重大利益”过于抽象，难以把握，交由检察委员会决定可提高案件质量。检察委员会决定适用核准不起诉的，应当以本院名义制作报请核准不起诉报告书，连同案件材料层报至最高人民检察院予以核准。在层报过程中，上级检察机关经审查应做出是否予以核准的意见，连同案卷材料一并层报至最高人民检察院。最高人民检察院在收到核准不起诉案件报告书与案件材料后，应该及时进行审查，对于案件材料有疑问的，可以讯问犯罪嫌疑人或者到案件发生地了解相关情况。最高人民检察院应在规定时间内将核准不起诉或不核准不起诉决定书连同理由逐级下达至最初审查起诉的人民检察院。
（二）法律监督程序
根据《刑事诉讼法》规定，核准不起诉案件范围并没有限制。这意味着即使被判处死刑的案件，如果符合相关条件，也可以适用核准不起诉。这势必会对以被害人为代表的各方利益主体产生重要影响，并对社会公众的一般正义观念产生冲击。使用不当必然会削弱刑事司法权威，不利于于司法公平正义的实现。法定原则是司法正义得以实现的重要途径，所有的诉讼程序与制度均应由明确的法律程序予以规定。核准不起诉中“国家重大利益”术语过于抽象模糊，传统不起诉监督方式难以满足司法公平正义的需要。为确保检察机关正当、合法地运用这项制度，可考虑借鉴日本的检察审查会制度，结合我们现有的检察听证制度，对所有核准不起诉案件进行检察听证，听证时应当适当增加听证员数量。其他不起诉听证，听证员一般为1-2人，核准不起诉可以根据案件难易程度，增加到2-10人。通过听证，一方面可为检察机关是否适用核准不起诉提供专业方面的意见，同时可形成司法监督与社会监督的合力，有效解决核准不起诉带来的司法正义弱化的风险问题。听证员应当具有广泛代表性、专业性，可以从法院、政府、公安、律所、高校、科研单位的专业人员中民主选聘，并吸取一定比例的社会其他人员组成人才库，听证时随机抽取。
（三）规范救济程序
核准不起诉事关犯罪嫌疑人、被害人、控告人等相关主体的重大利益，刑事诉讼法理应赋予相关主体相应救济权利。检察机关拟对犯罪嫌疑人适用核准不起诉时，应就核准不起诉的具体理由与法律后果告知犯罪嫌疑人，同时告知被害人、控告人或者移送起诉的公安机关、监察机关，充分听取相关人员、相关单位的意见。听取意见后，检察机关仍拟作出核准不起诉的，应召开听证会，邀请听证员、相关人员、相关单位参与听证，充分听取各方的意见。为简化程序，告知程序和听证程序可以合并一起进行。核准不起诉决定，检察机关应当公开宣布。检察机关应当将核准不起诉决定书送达被不起诉人和他的所在单位；对于监察机关或者公安机关移送的案件，应当将核准不起诉决定书送达监察机关或者公安机关；对于有被害人的案件，应当将核准不起诉决定书送达被害人。被不起诉人、监察机关或者公安机关、被害人对核准不起诉不服或者认为核准不起诉错误，可以参照《刑事诉讼法》和刑事诉讼规则对其他类型不起诉的程序规定，依法提请复议、复核或者向人民法院起诉。
三、核准不起诉的未来展望
有论者认为，在认罪认罚从宽制度背景下，有必要进一步扩张不起诉范围，但建议在保留未成年人附条件不起诉的基础上，构建成年人附条件不起诉制度。笔者认为，通过微调核准不起诉制度，扩张不起诉适用范围更具有合理性与可行性。
首先，核准不起诉是通过最高人民检察院予以把控，不起诉质量有着可靠保证。尽管立法者与学者均赞成扩大不起诉适用率，但“检察机关对于酌定不起诉的适用颇有些小心翼翼”的味道”。其归因于检察机关担心适用过多的不起诉会损害自身的形象与权威。由最高人民检察院核准不起诉可实现适用标准的统一。构建成年人附条件不起诉制度虽然可以通过各地方检察机关予以适用，提高适用的总体数量，但同样会遭遇“酌定不起诉”适用率偏低的问题。此外，受主客观因素影响，地方检察机关很难做出同案相同处理的情形，易产生司法不公现象。实行核准不起诉，最终的决定权由最高人民检察院行使，可有效避免上述问题，提升司法公信力。
其次，通过增设核准不起诉考量的非犯罪事由即可完成不起诉制度的改造，简便易行。与单独构建成年人附条件不起诉相比，核准不起诉只需要通过增设犯罪人个人情况、犯罪后的表现等判断因素，即可完成对核准不起诉的改造，将所有犯罪案件纳入核准不起诉范围。具体而言，可将《刑事诉讼法》第182条第1款修改为： 犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，或者个人情况特殊，犯罪后表现好的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。其中个人情况包括年龄、家庭、境遇、职业、人际关系等情形。犯罪后表现主要涉及对被害人、被害社区的赔偿，对社会关系的修复等。
核准不起诉微调后势必会扩大核准不起诉的案件数量，如果全部交由最高人民检察院予以核准缺乏现实性。未来立法可考虑对核准机关作相应修改。对于区县与市级检察机关作出核准不起诉意见的案件可交由省级检察机关予以核准。对于省级检察机关作出核准不起诉的，应报经最高人民检察院核准。但对于可能判处10年以上有期徒刑的罪犯适用核准不起诉的，一律层报最高人民检察院予以核准。（王传红 李洪家）
（作者王传红系山东省烟台市烟台经济技术开发区人民检察院第一检察部主任，一级检察官；李洪家系烟台市烟台经济技术开发区人民检察院副检察长，三级高级检察官）
【本文刊载于《人民法治》杂志2025年12月上（总第215期） 法治新知栏目】
