数据是新时代的关键生产要素，也是兼具基础性与战略性的核心资源。政务数据产生于公共管理与服务的全过程，在当前各类数据资源中，公共属性最突出、覆盖范围最全面、应用价值最广泛、采集质量最优质，因此正日益成为引领新质生产力发展、促进高质量发展、提升国家治理效能的关键驱动力。
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，“深入推进数字中国建设”“健全数据要素基础制度”，这为数据要素市场化配置改革指明了根本方向。然而，政务数据价值的充分释放仍面临产权归属不清、流通规则不明等基础性障碍。推进政务数据资源国有资产化，正是为了在法治框架下明确权属、稳定预期、畅通流通，从而将数据潜能转化为发展动能。
当前，在法治轨道上加快推进政务数据资源国有资产化，既具有现实紧迫性，也具备坚实的立法基础。2026年3月，十四届全国人大四次会议审议的全国人大常委会工作报告，将制定国有资产法列为年度立法重点任务。此前，已于2025年12月提请审议的《中华人民共和国国有资产法（草案）》（以下简称《草案》），首次在国家基本法律层面为政务数据资产纳入国有资产范畴提供了历史性契机。《草案》不仅创造性地为“数据资产”等新型资产预留了法律空间，更在第十八条、第四十一条、第六十一条等关键条款中，明确了国家机关和事业单位对其履职形成的数据资产的管理责任，并要求在国有资产数字化管理中加强数据资产管理，将数据资产与无线电频谱资源资产等视为特殊国有资产进行规范，这标志着数据资产正从政策概念、生产要素向法定权利客体实现关键跃升。2025年10月，《国务院关于2024年度国有资产管理情况的综合报告》明确提出，要加强数据资产等新兴资产管理，探索将其纳入国有资产报告体系。因此，必须抓住国有资产法制定的立法窗口期，明确政务数据的国有资产法律地位，系统构建政务数据产权与管理体系。
政务数据资源国有资产化面临的主要问题
第一，权属关系模糊不清，制约政务数据共享流通。政务数据产生于公共履职过程，耗费公共财政，关涉公共利益，其所有权归属于国家（全民），具有充分的法理正当性。然而，现行法律法规对政务数据的产权归属缺乏清晰界定，“国家所有”“政府所有”“部门所有”等观念并存，导致法律关系模糊不清。权属不清使得政务数据供给方（政府部门）在共享数据时存在顾虑，担心因提供政务数据而承担不可预见的责任风险，进而形成“不愿共享、不敢共享”的困局。同时，政务数据需求方，包括其他政府部门、市场主体等在使用政务数据时，也缺乏稳定的权利预期，制约了政务数据资源的深度开发利用与合规高效流通。产权是市场交易的逻辑起点，权属模糊已成为制约政务数据要素市场化配置的首要障碍。
第二，管理制度供给不足，数据资产运营缺乏规范依据。尽管《草案》对数据资产已作出原则性规定，但配套管理制度仍近乎空白。在资产确认环节，缺乏对政务数据资产的统一识别、分类分级与价值评估标准，导致大量高价值政务数据资源“沉睡”在各部门系统中，未能作为资产予以有效识别和计量。在资产使用环节，缺乏规范的授权运营机制，加之政务数据资源持有权、加工使用权、产品经营权“三权分置”的具体落地路径、授权主体、程序、收益分配等均无明确规则，使得各地在探索政务数据市场化运营时面临合规性风险，部分地方政务数据特许经营项目即因权责边界不清而被叫停。在资产监管环节，缺乏贯穿政务数据全生命周期的安全监管与审计问责机制，政务数据滥用、泄露、流失等风险防控能力较为薄弱。管理制度的缺失，使得政务数据难以像土地、矿产等传统国有资产一样，实现规范化的登记、管理、运营与监督。
第三，价值实现路径不畅，数据要素潜能释放不足。政务数据蕴含巨大的经济价值与社会价值，但其价值实现面临多重阻碍。在供给端，由于缺乏有效的激励机制和成本补偿机制，政府部门开放和供给高质量政务数据的内生动力不足，“数据壁垒”“数据孤岛”现象依然较为突出。在流通端，全国统一的数据要素市场仍处于培育初期，数据交易规则、定价机制、信用体系尚不健全，数据合规流通渠道不畅。在应用端，数据融合应用场景挖掘尚不充分，数据技术与业务需求结合不够紧密，“数据要素×”行动的乘数效应尚未得到充分显现。此外，数据资产会计核算标准尚未统一规范，导致其经济价值无法在财务报表中客观反映，影响了社会资本参与的积极性，也影响了政务数据资产的资本化运作。这些因素制约了政务数据要素潜能的释放，使其难以全面赋能数字经济高质量发展。
推进政务数据资源国有资产化的政策建议
第一，明确法律属性，在国家基本法律层面确立产权归属。建议在正在审议的《草案》总则中，明确将“政务数据资产”纳入国有资产范畴。可考虑在《草案》第四条关于国有资产分类的规定中，进一步明确将政务数据资产等新型资产纳入“其他国有资产”范畴；或在“国有资产管理”章节增设专门条款，明确规定，“国家机关、事业单位等公共机构在依法履职过程中形成的数据资源，属于国家所有，即全民所有。国务院代表国家统一行使所有权”。此举旨在从国家基本法律层面明确政务数据的产权归属，为政务数据资源的管理、使用、收益和处分提供最高位阶的法律依据，从根本上稳定各方预期，为政务数据共享流通提供坚实的法律保障。
第二，构建运行机制，在“三权分置”框架下激活数据价值。建议在国有资产法中确立政务数据资源“三权分置”的产权运行机制，并授权国务院制定配套行政法规加以细化。一是落实政务数据资源持有权，明确各级政务部门作为其履职过程中所形成政务数据的法定持有者，履行政务数据质量管理、安全保障和依法供给的职责。二是规范政务数据加工使用权的授权运营，建立公开、公平、公正的授权运营机制，明确授权主体、客体、程序、方式、期限、双方权利义务以及动态评估与退出机制，鼓励通过特许经营、协议开放等多种方式，引入市场主体开展政务数据开发利用。三是保障政务数据产品经营权，明确经合法授权的运营主体对其开发形成的数据产品和服务享有相应的财产性权益，可通过市场机制实现其价值。通过“三权分置”，在保障国家所有权和政务数据安全的前提下，最大程度释放政务数据要素价值，促进政务数据潜能充分涌流。
第三，健全配套体系，在全生命周期管理中筑牢安全底线。政务数据国有资产化的落地实施，需要一套完整的配套制度体系予以支撑。一是应以国有资产法的制定为统领，同步推动配套法规的调研与起草工作，做好与《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国网络安全法》等法律的衔接协调。二是建立分类分级与登记报告制度。授权国家数据主管部门牵头制定政务数据资产分类分级标准，并建立全国统一的资产登记平台，实行动态管理。将政务数据资产管理情况纳入各级政府国有资产管理情况报告，依法接受人大监督。三是完善收益分配与反哺机制。明确政务数据授权运营产生的收益属于国有资产收益，应当纳入预算管理。收益分配应当兼顾效率与公平，合理确定中央与地方的分比例，并规定一定比例专项用于反哺数据治理、技术研发、安全防护及普惠性公共服务，形成可持续发展的良性循环。四是强化安全监管与法律责任。构建跨部门协同监管机制，明确国有资产监督管理机构、数据主管部门、网信部门、保密部门等的监管职责。建立覆盖政务数据采集、存储、共享、开放、授权、销毁全生命周期的安全监管体系，并设定严格的法律责任条款，对造成政务数据资产流失、滥用或严重安全事件的行为依法追究责任。（西北大学法学院 王思锋 西安交通大学法学院 关一夫）
［本文系国家社会科学基金项目“政务数据资源权利制度构建研究”（21BFX054）阶段性研究成果。］
【本文刊载于《人民法治》杂志2026年8月下（总第232期）法治新知栏目】