《厦门经济特区个人破产保护条例理解与适用》
杨国豪 主编
李伟华 王成全 徐阳光 副主编
序二
2025年8月26日，厦门市十六届人大常委会第三十一次会议全票表决通过《厦门经济特区个人破产保护条例》(以下简称《个人破产保护条例》)。《个人破产保护条例》的通过，不仅在厦门改革开放历史上是一件大事，在中国构建高水平社会主义市场经济体制上也是一件大事。全国许多新闻媒体都给予了高度关注，因为建立个人破产保护制度，除深圳市外，厦门市是第二家，而且是党中央二十届三中全会“决定”将破产制度确定为社会主义市场经济基础制度，并要求探索建立个人破产制度后，第一家通过“个人破产保护条例”的经济特区。这不是厦门要抢这一“风头”，而是根据中国，特别是厦门社会主义市场经济发展要求，所作出的理性选择。
记得2024年初，时任厦门市人大常委会副主任王成全同志受厦门市人大的委托打电话给我，要我牵头组成专家组，起草一份关于个人破产立法的专家建议稿。经过认真思考，我认为这是为中国特色社会主义市场经济建立完整破产保护制度的一次机会，便愉快地接受了邀请。经与中国人民大学法学院教授、北京市破产法学会会长徐阳光同志商议，我们特邀全国一些破产法学领域的优秀专家、法官、律师以及实务工作者组成专家起草组，由我和王欣新教授任组长、徐阳光教授任副组长兼秘书长，开始了长达一年的起草工作。一年来，大家从构思、分工、起草，到论证、打磨，都认真负责，高效推进，既有分工又有合作，先后十易其稿，最后完成了《个人破产保护条例》专家建议稿的起草工作。
在起草中，我们既坚持从中国特色社会主义市场经济实践的具体情况出发，大胆设想、小心论证，又根据市场经济的共性特点，吸收现代破产制度300多年来在市场经济国家实践中的经验和做法；既围绕社会主义市场经济发展的需要，注意构建破产保护的基本制度，又注意总结实践中证明行之有效的配套制度的构建；既注意围绕破产审判工作的需要，设计了个人破产保护法律审判工作的一般程序，也设计简易审判程序和特别工作程序；既设计了个人破产保护审判工作程序，又按照多元解纷工作机制的要求，设计了非诉个人破产保护和解制度。经过起草组全体同志的共同努力，《个人破产保护条例》专家建议稿初步形成了较为完整的个人破产保护法律制度体系。
将《个人破产保护条例》专家建议稿交付厦门市人大后，专家组的同志们继续配合厦门市人大《个人破产保护条例》立法工作专班积极开展工作。一是积极参与厦门市人大《个人破产保护条例》立法工作专班的各种征求意见活动，为形成最后的立法议案做好配合工作。二是为配合《<厦门经济特区个人破产保护条例>草案》(以下简称《<个人破产保护条例>草案》)面向社会征求意见，做好宣传解释工作，我接受《厦门日报》和厦门电视台的采访，阐明《<个人破产保护条例>草案》的相关内容，让群众真正理解个人破产保护法律制度的真正含义、对促进社会主义市场经济发展和对人民群众合法权益的保护作用。三是为配合厦门市人大审议《<个人破产保护条例>草案》，专家组成员应邀为厦门市人大常委会组成人员作破产法律业务专题讲座；北京破产法研究会会长、专家起草组副组长徐阳光教授应邀列席厦门市人大常委会会议，及时回答市人大常委会组成人员的破产法律问题咨询。个人破产法律制度是专业性很强的制度，但是在厦门市委领导和市政府支持下，通过专家起草组、市人大、市中级人民法院和其他法律专业人士的积极推动，特别是深入有效的宣传，让人民群众和市人大常委会组成人员充分认识和理解了《个人破产保护条例》所要建立个人破产法律制度的真正含义和作用，赢得了他们的理解和支持。正因如此，《个人破产保护条例》才能够在厦门市人大常委会会议上全票通过。
《个人破产保护条例》的通过，标志着《个人破产保护条例》起草工作和审议工作程序的正式结束，对个人破产保护制度的探索正式拉开实施的序幕。如果说制定《个人破产保护条例》是厦门探索建立个人破产制度的第一步，那实施《个人破产保护条例》则是更为艰难的征程。要实施《个人破产保护条例》，不仅要熟悉《个人破产保护条例》的相关规定，更重要的是要参透条文背后的立法精神。如果不能参透个人破产保护法律制度精神，只是机械地、狭隘地、浅层次地理解条文，那《个人破产保护条例》适用的效果一定会大打折扣。为更好适用《个人破产保护条例》，我想利用这一机会谈几点看法供大家参考。
（一）正确认识我国社会主义破产法律制度的性质和基本特征
我国是人民民主专政的国家，我国的法律是保护人民群众根本利益的有力武器。因此，我国的破产法律制度必须坚持“以人为本”，坚持以“人民为中心”。这是我国破产法律，也是个人破产法律制度的性质和核心，这一点决不可以动摇。以我国破产法律制度的性质为基础，应当明确破产法律制度的基本特征。这一基本特征主要有以下几方面:
首先，必须坚持个人破产法律制度的保护性特征。我国的个人破产立法，不仅要保护债权人的合法权益，尽可能实现债权人利益的最大化，同时也要依法保护债务人和相关利害关系人的合法权益。在处理破产事务中，要把对破产事务的处理，落脚到各方当事人合法权益的保护上，不能在处理相关破产事务时忘记对“人的权利”的保护。关于个人破产法律制度的保护性特征，是《个人破产保护条例》的重要特点，我曾经在许多文章中较细致地进行过阐述，读者可以参阅，因为篇幅限制，这里不再作过多论述。
其次，必须坚持个人破产法律制度的救济性特征。在人类发展史上的法律制度，都是通过建立特定的法律关系把权利义务具体化，并通过当事人认真履行自己的义务，让对方当事人的权利得以实现，同时也保证了立法目的的实现。在依法建立的特定法律关系中，其法律关系主体通过自己法律行为的实施，其设定的权利义务结果有三个结局:一是义务方履行了法定义务或者合同义务，权利方的权利得以实现，权利义务关系终结；二是义务方虽不愿意履行或者不完全履行法律义务，权利方的权利不能实现或者全部实现，但在国家干预下，他们不得不履行自己的法定义务或者合同义务，这样权利方的权利同样能够得以实现，权利义务关系也得以终结；三是义务方没有能力履行法定义务或者合同义务，权利方的权利不能实现，权利义务关系无法终结。在奴隶制和封建制时代，面对不能终结的权利义务关系，在法律上应当如何解决这一难题呢?面对这一难题，统治者们不得不利用自己的法律来解决这一问题。如果我们将统治者作出的这一法律叫作“破产法”，那这种“破产法”的特点就是“人死债不烂”，即债务人不能履行的债权债务关系永远不能被了结，债务永远不能在法律上被豁免，除非债权人同意豁免，但这在现实中是极为罕见的现象。不过，这种现象在进入近代的市场经济以后得到了根本改变:如果债务人是“诚实信用的债务人”，那他在尽力偿还债务后还有不能偿还的债务时，这些债务可以从法律上得到豁免。这就是近代以来出现的新“破产法”。
近代以来之所以会出现新“破产法”，主要是因为人类社会已经进入新的时代:市场经济时代。在这个时代中，人类的生产已经进入以交换为目的的生产活动。围绕这种生产活动形成的新的生产方式中，破产已经不再是偶然发生的经济现象，而主要表现为受市场经济规律支配下的常态化经济现象。应当看到，在这种生产方式下，陷入破产困境不能偿还到期债务的债务人，虽然有些因为其自身的不诚信依然应当受到法律和道德谴责，但由于受市场经济客观规律的制约，相当多的陷入破产困境的当事人，是不应当在道德和法律上受到指责的。因为受经济发展规律的制约，必然会有一部分，甚至是相当大的一部分经营主体陷入破产困境。在此情况下，如果对陷入“破产困境”且是诚实信用的经营主体从法律上不给予适当保护或者解脱，不让他们有重返市场的机会和可能，那有陷入破产困境可能的经营主体，基于趋利避害的本性，其投资经营的积极性必然受到遏制，他们选择“躺平”的概率会大大增加。这对市场经济的发展是非常不利的。于是，以豁免“诚信”债务人债务的方式来了结债权人与债务人之间法律关系的“破产法律制度”应运而生。以这一制度为基础形成的现代破产保护法律体系，经过三百多年发展变化构成了维系市场经济运行的基础制度。这就是市场经济，包括社会主义市场经济条件下破产法律制度具有救济性基本特征的原因。
破产法律制度，特别是个人破产法律制度的救济性，应当从哪些方面进行呢?这种救济性主要应当体现为国家救济。具体来说，对于陷入破产困境的经营主体来说，如果他们是诚实信用的，那么国家应当在税收、市场准入、信用恢复等方面予以救济。以税收为例，当一个经营主体，特别是个人经营主体，在经济发展顺当时，他们依法经营，照章纳税，为经济发展和社会稳定作出了贡献。但当他们已经陷入破产困境难以自拔时，如果国家税务机关对他们应当缴纳的税收一概不能缓、减、免，让他们难以缓过气来，那他们的结局将只能走向死亡。这显然是不合适的。如果能够根据不同情况，通过税收的缓、减、免方式，让经营主体休养生息，不仅对经营主体有好处，同时因税基得到休养，也能够保证今后税收稳定增长。即使是在“经济上已经走向死亡”，但国家通过豁免剩余债务的方式让他们摆脱“死亡的纠缠”，让他们重新走向新生，仍然是国家应当承担的责任。因为他们是人民的组成部分，是社会经济建设推动者。对陷入破产困境的救济还体现为社会救济和对方当事人的救济，不过这种救济更多地体现为道德层面的救济，这一救济能够为司法和解与庭外重组制度的建立奠定起坚实的基础。
最后，必须坚持个人破产法律制度的治理性特征。正如我在前面阐述救济性特征时所说，法律的实施是通过当事人依法建立特定的法律关系来实现的。当法律关系，特别是债权债务关系中的债务人没有能力履行法定义务和合同义务时，这一法律关系处于无法了结的状态。在奴隶制和封建制时代，债务人因没有能力履行债务时，处理“破产”这一经济现象的法律都没有豁免债务人债务的规定。于是，这些无法了结的债权债务关系便大量累积，成为社会无法解决和处理的难题。在已经进入社会主义市场经济时代的今天，“破产”这一经济现象已经成为常态化的经济现象，陷入破产困境的自然人和企业数量已经十分庞大。据相关资料统计，在进入社会主义市场经济的30多年里，我国“失信人”的数量曾高达上千万，至今也还高达八百多万。这些“失信人”中绝大多数是已经陷入破产困境的企业和自然人。在此情况下，如果还不建立起完整的破产保护法律制度，不推行行之有效的破产保护法治，及时化解“破产”现象带来的经济问题和社会问题，我国社会主义市场经济的建康发展，中国式现代化建设的推进都会带来障碍。正因如此，党的二十届三中全会将破产制度作为构建高水平社会主义市场经济的基础制度，并提出要探索建立个人破产制度。很显然，这一英明决策对于推动我国经济发展和社会治理都具有十分重大的意义。
（二）实施《个人破产保护条例》应当坚持市场化的原则
《个人破产保护条例》在具体实施过程，坚持市场化原则是相当重要的。在实践中，个人陷入破产困境，原因各不相同。有的是因为经营主体生产经营的产品已经不能适应市场需要，应当退出市场，那就应当进行破产清算；有的仅是现金流或者管理等方面出现问题，如果通过解决现金流或者管理等方面的问题还可以继续生产经营的，那么不一定要走破产清算的道路，可以考虑用重整与和解的方式解决问题；有的因为自己是企业股东或者企业高管，按债权人要求为企业担保后自己根本无法承担担保责任而陷入破产困境，这就可以按照破产清算方式处理，让他们及时脱困；有的当事人已经没有劳动能力，或者劳动能力低下，其所创造的财富不足以偿还债务的，应当按照破产清算方式处理。如此等等，到底采用何种方式，应根据具体情况具体解决。
在坚持市场化原则时，我们应当明白，破产清算是将原来的组织(包括不具有法人资格的个人合伙组织)打破，将他们和个体工商户们控制的生产要素解放出来，放在市场上重新进行配置。重整与和解则往往是不打破原来的组织，他们与自然人控制的生产要素，要与市场上的新的生产要素重新进行组合或者配置，让这种组合或者配置能够更加适应市场的需要。要能够有效地开展生产要素的组合或者配置，就应当坚持和保证市场在资源配置中发挥决定性作用。要实现这一目标，对各种生产要素的配置，应当尊重各类经营主体的自由选择权，这才能真正让市场在资源配置中发挥决定性作用，不能搞“拉郎配”。具体来说，到底采用什么方式解决经营主体的破产困境，生产要素如何配置，由市场说了算，不能不加分析，仅凭个人好恶，拍脑袋处理问题。
（三）实施《个人破产保护条例》应当坚持保护当事人基本人权的原则
自然人破产制度实施过程中，对个人基本人权的保护是由我国破产法的性质决定的。我国的社会主义破产法律制度，是以坚持“人民为中心”的制度。对个人或者家庭财产进行破产清算时，应当认真落实《个人破产保护条例》规定的豁免财产制度，保护好当事人的生存权和发展权，以及未成年人、老年人等家庭成员的合法权益，保护好当事人开展生产经营的必要财产。在当事人依法履行相应义务后，对符合豁免债务的当事人应当依法及时作出裁定，豁免剩余债务；相关部门对于需要及时恢复信用的，应当及时恢复信用，让当事人能够重新返回市场经济的战场。
（四）实施《个人破产保护条例》应当坚持庭外和解与庭内审判相结合的原则
这次《个人破产保护条例》的制定，建立了庭外咨询和庭外和解制度。这两个制度与破产保护司法审判制度相结合，可以提高《个人破产保护条例》实施质量和效率，让破产保护制度发挥出应有作用。在《个人破产保护条例》实施之初，群众对法律相关规定的内容理解不深，对如何运用个人破产法律保护自己的利益不熟悉。通过对管理人、相关律师和专业人士的咨询，可以帮助群众少走弯路，达到事半功倍的效果。同时应当看到，随着《个人破产保护条例》实施走向正轨，申请个人破产保护的案件可能会大量增加。在此情况下，单靠人民法院的力量，要完成《个人破产保护条例》的全部实施是不现实的，因此，可以组织专业人员对一些简单的个人破产案件进行调解和指导，帮助债务人提高生产经营能力，帮助债权人和债务人就债务清偿达成和解协议。这不仅对债务人的拯救具有十分重要的意义，也对明显没有偿债能力的债务人与债权人之间及时了结债权债务关系，彻底化解矛盾纠纷有重要意义。
要做好这项工作，我认为应当注意几点:一是要成立一些专业化的庭外重组调解组织机构，吸收相关专业人员开展工作。二是要建立庭外和庭内破产保护工作机制，协调司法行政机关与人民法院之间的关系，明确分工、加强协作，共同完成破产保护法律的实施。三是要加强管理人队伍建设，明确管理人职责，规范管理人行为。其中特别要明确在破产审判程序中，管理人与法院的关系，以及在庭外重组工作时管理人与司法行政管理机关的关系，还有管理人自我管理职责和权限等。如果这些方面都明确了，相信《个人破产保护条例》的实施效果会有很大提高。
（五）实施《个人破产保护条例》应当坚持打击逃废债务的违法犯罪行为的原则
《个人破产保护条例》在制定阶段，不少群众对实践中存在的逃废债务现象深恶痛绝，对《个人破产保护条例》生效后会不会助长逃废债务现象增长心有疑虑。经过深入浅出的反复宣传，群众对个人破产保护法律制度有了进一步的理解和认识，《个人破产保护条例》得以全票通过。但在实施过程中，如何防止个别人通过虚假合同和虚假诉讼等方式转移财产和债务，是正确实施《个人破产保护条例》的重要条件。因此，利用刑事手段坚决打击逃废债务的犯罪行为是非常有必要的。对于那些订立虚假合同，搞虚假诉讼，“手拉手调解”的，应当严格依法处置，因虚假诉讼、虚假调解转移财产造成他人损失的应当依法承担赔偿责任；已经通过个人破产审判被裁定豁免剩余债务的，人民法院应当坚决按照《个人破产保护条例》的规定依法撤销该裁定，恢复其应当承担的债务责任。只有有效的司法制裁，才能真正遏制那些违法犯罪者逃废债务的侥幸心理。
（六）实施《个人破产保护条例》应当坚持用破产保护法律文化推动破产保护法律制度建设的原则
《个人破产保护条例》的正确实施，是破产保护法治建设的关键。要将破产保护法治建设搞好，让《个人破产保护条例》得到正确实施，必须坚持推动破产保护法律文化建设，让群众明确为什么要开展破产保护法治建设，真正自觉遵守相关破产保护法律的规定。这次《个人破产保护条例》的制定，通过大量有关建立破产保护法律制度必要性、可行性等破产保护法律文化的宣传，说服了群众，赢得了社会的支持，《个人破产保护条例》的征求意见和审议通过才那么顺利。这一事例充分证明了法律文化建设的重要性。因此，下一步实施《个人破产保护条例》，还应当继续加强破产保护法治理论的研究，加强破产保护实践经验的总结，加强破产保护典型案例的宣传。破产保护法律文化形成适应实践发展需要的理论、基本理念、原则、规则、价值判断标准等，并且深入群众的潜意识之中，那么破产保护法律制度的建设就水到渠成。当然破产保护法律文化建设也不是孤立进行的，它与破产保护法律制度建设是相互促进的。没有真正完整的破产保护法律制度，适应它的法律文化建设也很难进行。制度建设和文化建设两手抓，两手都得硬，这是正道。
《个人破产保护条例》正在实施，这是厦门市按照党的二十届三中、四中全会精神开展的伟大法治实践。这次实践不仅对厦门市社会主义市场经济的发展，改革开放的推进具有重大意义，而且对全国构建高水平社会主义市场经济体制，完善市场经济基础制度具有极强的标杆价值。我很愿意相信，在习近平法治思想的指引下，社会各界及全国其他地区的支持下，厦门与深圳、江苏、浙江、广东等正在探索个人破产保护法治实践的其他省市和地区一道，一定能够完成探索建立个人破产制度这一伟大而神圣的历史使命。
借《<厦门经济特区个人破产保护条例>理解与适用》一书的出版，我写下上面一些话，供大家参考。
是为序。
杜万华2026年3月3日元宵节于北京。