在全面建设社会主义现代化国家的宏大背景下，检察机关如何有效参与社会综合治理，从而推进国家治理体系和治理能力现代化？这是新时代对检察机关和检察人员提出的新课题。检察机关要找准推进国家治理体系和治理能力现代化的切入点和着力点，社会治理检察建议便是更好履行法定职责，有效参与社会治理的手段之一，也是以检察工作现代化服务中国式现代化的应有之义。
一、社会治理检察建议的理论基础
社会治理检察建议作为检察建议“大家族”的成员之一，在发挥检察机关法律监督职能、推进国家和社会治理体系和治理能力现代化方面凸显出越来越重要的价值。
（一）价值定位
检察机关是法律监督机关，社会治理检察建议是检察机关履行法律监督职责的具体体现，按照“谁执法谁普法”的要求，检察机关在执法办案中发现社会治理工作存在问题的，可以根据具体问题向相关部门单位提出改进工作、完善治理的检察建议，促进被建议单位整章建制、堵塞漏洞。
1.社会治理检察建议拓展了法律监督的形式
社会治理是一项复杂的系统工程，涉及领域众多，范围庞杂，检察机关要更加有效地参与其中，履行好法律监督职能，检察建议是最为精准有效的手段，也更能为社会所理解和接受。检察机关在办案中，除传统的履行诉讼监督职能之外，对于涉案单位或行业主管部门可通过制发检察建议，提醒、监督被建议单位改进工作、堵塞漏洞，帮助被建议单位完善机制、做好预防。这种监督方式的优势在于监督范围更加广泛、形式更加多元，也更容易被接受，监督效果更好。最高人民检察院发布的一到十一号检察建议，从保护未成年人合法权益到打击侵害老年人权益犯罪，在社会治理各领域体现了检察机关法律监督职能的发展方向。如，白银区检察院在办理一起假药犯罪案件时，发现辖区有售卖“野药”“假药”情况，遂向食药、市场监管等部门制发类案检察建议，并配合职能部门开展了专项整治活动，督促相关职能部门对售卖摊点进行集中清理，对辖区药店进行监督检查，取得了良好社会效果。彰显了检察机关依法履行法律监督职责，参与社会治理，预防和减少违法犯罪，保护公民合法权益的法律监督职能。
2.社会治理检察建议促进检察公信力的有效提升
检察监督坚持以人民为中心，服务社会大局，不仅仅是执法办案，更要通过办案保护社会公共利益和国家利益。衡量检察机关公信力的核心指标在于所提供的法治产品、检察产品的质量和效果。检察机关要实现现代化，“高质效办好每一个案件”是关键。高质效的社会治理检察建议，作为检察机关参与社会治理，服务保障社会治理体系和治理能力现代化的手段之一，也是提升检察公信力的关键所在。白银区检察院在办案中发现，辖区内部分路段每逢下雨会出现不同程度的积水，不仅影响市民出行，还造成了道路交通事故，加上排水不畅造成空气污染。
经过调查，向相关主管部门发出了检察建议，建议行政机关加强管理。被建议单位采纳了检察建议，并向相关部门申报项目，提升改造城区排水管网，现已取得实效。近年来，社会治理检察建议在服务保障民生、促进社会治理等诸多方面发挥了不可替代的重要作用，有力提升了检察机关的公信力。
（二）法理基础
检察建议在检察机关的发展史上并不是一个新的概念，也不是于法无据的存在，但以前检察建议散见于民诉法、行政诉讼法等诉讼法中，没有明确的立法定位。新修订的《人民检察院组织法》第一次对检察建议的立法定位进行了明确，新增了检察建议作为行使检察监督权的方式。最高检2018年12月25日公布了《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《工作规定》），对检察建议的规范行使进行了进一步的明确，为检察建议工作的开展提供了法律基础和制度保障。而且《工作规定》对社会治理检察建议的内容、范围、调查办理、监督管理等进行了明确，为打通参与社会治理“最后一公里”提供了全面系统的规则支持。从职能方面来讲，社会治理检察建议是检察机关维护国家利益和社会公共利益的具体体现。检察机关通过发送检察建议的方式，向相关单位提出具体要求，并监督相关制度措施的落实，能够有效促使相关单位加强管理、规范制度、依法行使职权，切实维护个人合法权益和社会公共利益。
二、社会治理检察建议的现状分析
对白银区检察院近五年来社会治理检察建议情况进行调研分析，以期以小见大，对当前该类检察建议的现状进行分析。
（一）社会治理检察建议取得的效果
2021年以来，白银区检察院共制发社会治理检察建议156件，采纳率100%，其中，类案检察建议46件。发送对象以涉案单位居多，其次为行业主管部门，督促履职类的检察建议占该类检察建议的85%。特别是《人民检察院检察建议工作规定》公布后，社会治理检察建议的制发数量和质量大幅提升，建议的事项范围也越来越广，取得的效果也越来越凸显。
1.促进相关单位整章建制
检察机关办案，不是对涉案人员作出相关处理便了结，还要通过办案延伸监督触角，对相关单位存在的管理漏洞、安全隐患、机制不健全等问题进行剖析，运用检察建议帮助相关单位整章建制、堵塞漏洞，防止此类问题的再次发生。白银区检察院在办理滕某某等人盗窃案时，发现辖区内动力公司在职工的日常行为管理、职工工资奖金发放、绩效考核机制等方面存在漏洞，导致单位职工为不被减少工资薪酬待遇，通过实施违法行为，即偷换大用户自来水水表芯虚增用户用水量的方式，来完成单位下达的工作任务，从而触犯法律，造成不良社会影响。白银区检察院遂制发了检察建议，动力公司采纳了检察机关的建议并进行了整改，对单位管理方面存在的漏洞通过建章立制的方式进行堵塞。
2.促进社会治安综合治理
维护社会和谐稳定是检察机关的根本职能，检察机关在打击违法犯罪的同时，积极参与社会治安综合治理，针对办案中发现的各类治安问题和安全隐患，及时发出检察建议，督促有关部门加强整改，堵漏建制，有效推动了社会治安综合治理，保障平安中国、和谐中国建设。
3.服务保障民生作用突出
进入新时代，我国经济社会发展由高速增长转为高质量发展，人民群众对国家治理水平的需求也日益增长，这也决定了新时代检察工作要在众多领域积极回应人民群众的新诉求，聚焦关系人民群众切身利益的事项，想人民群众之所想，急人民群众之所急，真正把“以人民为中心”的发展思想和“为民司法”理念体现到监督办案的每个环节。检察机关在履行法律监督职责的同时，运用社会治理检察建议，发挥检察机关在服务保障民生中的作用。白银区检察院针对近年来多发频发的非法集资案件，经过逐案分析，发现存在金融监管不到位、风险评估、风险防控缺失等因素，给犯罪分子以可趁之机，侵害了金融机构和社会公众财产。遂向辖区相关职能部门发出类案检察建议，建议相关职能部门之间加强沟通合作，建立信息共享机制，从源头遏制扰乱金融管理秩序犯罪，并协助相关监管机构加强对本地区金融机构的监督和管理，健全联动执法普法宣传机制，构建金融市场诚信体系。检察建议有力促进了本地区金融管理秩序的正常运行，保护了银行和社会公众合法的财产权益，提升人民群众财产安全感，保障了本地区金融安全、稳健和规范运行。
（二）社会治理检察建议面临的新情况及问题
随着改革的不断深入和检察工作现代化的时代之需，社会治理检察建议的制发也在不断的完善，其作用也越来越凸显。但是，面对不断涌现的新情况新问题，该类检察建议在发展完善中也存在不少问题和挑战。
1.社会治理检察建议的柔性有余、刚性不足
检察建议与其他一些法律文书相比不具有强制执行的刚性效力，从接受程度来讲，检察建议更容易被接受，其柔性有余。但是，被建议单位不负有必然启动某种法定程序的刚性责任，是否启动某种法定程序或者是否认可建议事项，在于被建议者的自由裁量。《人民检察院组织法》第21条规定，……有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。尽管如此，在司法实践中，被建议单位不采纳不回复检察建议的情况也屡见不鲜，归根结底，还是因为检察建议的约束力不足、刚性不强。
2.缺乏系统性分析和预警能力
对于社会治理问题，缺乏系统性分析和数字治理思维，主要针对个案或某一项问题发出个案检察建议，面对复杂多样的社会治理问题，缺乏深层次、有针对性地研究，剖析问题不够深刻，提出对策建议笼统，针对性和可操作性不强。对于一些可能引发风险的问题，缺乏预警性分析，只关注看得见的漏洞和缺陷，难以发现潜在的风险和问题。
3.跟踪回访和督促整改不到位
发出检察建议后即认为工作任务已完成，坐等回复期限届满后被建议单位的主动回复。一般情况下，被建议单位都会在期限内回复，但多数为应付了事，被建议整改事项是否都如期整改，具体整改情况如何，没有进一步跟踪回访或督促整改，甚至不了解后续情况，只有“办理”，没有“办复”。如此一来，由于检察机关自己的不重视，检察建议的刚性也大打折扣，实际效果也不理想。
三、提升社会治理检察建议质效的路径分析
提升社会治理检察建议效能，需聚焦精准性、质量提升和有效监督三个方面。通过大数据分析锁定治理漏洞，同时发挥法律专业优势，确保事实准确、法律依据充分，强化建议刚性。同时，推动检察建议从“办理”向“办复”转变，赋能社会治理现代化。
（一）提高社会治理检察建议制发的精准性
1.通过大数据分析，提高社会治理检察建议制发的针对性
检察建议有效运行存在的问题之一就是如何提高检察建议的“刚性”，而提高检察建议“刚性”首先需要解决的就是检察建议的精准性问题。近年来，最高检部署推进“数字检察”“智慧检察”战略，运用“大数据”“AI技术”开展法律监督，运用数据分析的方法参与社会治理。检察监督之所以不够“刚”，很大程度上在于检察建议制发不够精准，没有对具有实际紧迫性的问题精准发力，或者对主体责任单位定位不准，导致被监督机关对检察建议的认同度不够。检察机关参与社会治理可以利用大数据信息发现社会治理中存在的问题，提高法律监督的精准性。白银区检察院在集中管辖环境资源类犯罪案件后，通过检察业务数据分析，发现环境资源类犯罪案件起诉率过低，通过进一步调查核实，发现林业行政部门整体存在管理漏洞，导致案件多发。通过数据分析有针对性的向全市自然资源局发送检察建议后，帮助各级林业部门堵住未依法行政的漏洞。该份检察建议的制发既帮助行政机构完善了治理体系，又在全市范围内扩大了检察影响力，取得了良好的社会效果。检察机关目前掌握的社会治理信息有限，因而在参与社会治理方面，发挥的作用也有限。为此，检察机关可与相关行政机关加强沟通协作，建立执法信息收集和大数据共享平台，通过对数据的采集、挖掘、整合和分析，打破检察机关参与社会治理的信息壁垒。从而，为检察机关参与社会治理提供坚实的数据支撑，有效提高社会治理检察建议的针对性和有效性。
2.充分发挥专业优势，提升被监督者的价值认同
检察机关参与社会治理，必须充分发挥其专业优势。这一优势主要体现在两方面：一是对宪法和法律的精准理解与适用能力，二是在发现、预防犯罪等工作中所具备的专项信息优势。检察机关提高社会治理检察建议的精准性，需要通过发挥专业优势，提升被监督单位的价值认同。白银区检察院在“两法衔接”履职过程中，发现社会保障部门存在对已故老人子女少量领取养老社保资金管理难的问题。对此，白银区人民检察院通过制发检察建议的方式，建议社会保障部门对多领情况进行梳理，由公安机关对相关人员作出行政处罚，并通过公开送达的方式进行宣传教育。此项工作不仅切实帮助社会保障部门解决了管理难题，也赢得了其认同，从而确保了检察建议的有效落实。
（二）提高社会治理检察建议的质量
提高社会治理检察建议的质量，首要任务是保证建议事项的事实准确性和法律政策依据的充分性，这就需要完善调查机制。《人民检察院组织法》第二十一条规定，“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实”。检察机关在参与社会治理的过程中，当发现存在需要制发检察建议的线索，应当进行充分的调查核实，以充实检察建议的内容。
1.加强检察建议内容必要、审慎的调查研究
社会治理类检察建议的特殊性在于并非职能部门通过个案发现，而是在履职过程中发现类似情况有损害社会公共利益的可能，需要进一步确认是否有必要制发检察建议。充分运用调查核实权，可以有效提高检察建议的质量。例如，核实何种公共利益遭受损害，维护这项社会公共利益的主体责任由谁承担，如何进行有效整改等。通过调查核实权的应用，落实社会治理检察建议制发的“必要审慎”原则，提高社会治理检察建议的质量。
2.严格遵守调查核实程序
社会治理检察建议调查核实权的行使虽无具体规定，但可以参考民事行政、公益诉讼检察监督权的行使方法。对需要查询、调取、复制相关证据材料，甚至展开调查，制作询问笔录，咨询专业人士的意见，或者进行委托鉴定等一系列调查核实的，检察机关应当严格依照审批程序，防止社会治理类检察建议规范性和程序性不足的问题。
3.严格规范检察建议的制发程序
社会治理类检察建议的制发，需要由法律政策研究部门对检察建议的必要性、合法性、说理性进行审核。最高人民检察院法律政策研究室对《〈人民检察院检察建议工作规定〉理解与适用》解读中，提到社会治理类检察建议，应当按照《人民检察院检察建议工作规定》规定的程序的制发。除了进行充分的调查核实，确保检察建议的内容充分、主体责任清晰明确、整改方向切实可行外，社会治理类检察建议还需要进行严格的程序把关，以确保其符合法律政策、论证严谨。
（三）完善社会治理检察建议的监督落实
“高质效办好每一个案件”，推动检察建议从“办理”向“办复”转变。社会治理检察建议要有效参与社会治理、诉源治理，被建议单位仅仅书面回复是不够的，还要有切实可行的整改措施和效果。这需要检察机关持续紧盯，跟进落实。
1.以案件化办理的方式跟踪到底
检察建议要做到刚性，做成刚性，要“没完没了”抓落实。通过检察人员的跟踪督导，以案件化办理、逐案抓落实的方式不断提高监督者与被监督者的共识，从目标、责任的共同性上让被监督者更加深刻的理解法律监督，让监督者与被监督者更好的互相配合，共同履行好法定职责。
2.寻求合力，提质增效
检察机关可以通过加强与党委、人大、纪委监委等部门的沟通协调，尝试通过党委、人大发布社会治理检察建议的实施办法或相关决议。在社会综合治理层面，与党委、人大、纪委监委等部门形成监督合力，建立完善党委领导、检察监督、纪委监委支持和配合的机制，通过增强监督刚性，提升监督效果。
3.全面考评，探索建立外部评价机制
检察机关开展检察建议质量评查，旨在通过内部监督机制，推动检察人员切实抓好监督落实。同时，探索建立外部评价机制，将落实检察建议情况纳入地方考核范围，即对被监督者的落实反馈进行评价、通过取得的社会效果、社会影响等进行全面考评，对被建议单位及时整改并取得实效的，及时肯定总结，向人大、政府、上级机关报告表扬。对落实不到位、不采纳、不整改、不回复的，同样将被建议单位的履职情况向人大、政府、上级机关报告。（吴永鹏）
参考文献
［1］《人民检察院组织法》第21条规定，人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议
［2］高景峰、吴孟栓、米蓓：《〈人民检察院检察建议工作规定〉理解与适用》，载《人民检察》第8期，第37页。
（作者系甘肃省白银市白银区人民检察院党组书记、检察长）
【本文刊载于《人民法治》杂志2025年12月上（总第215期） 法治新知栏目】
