2012年，未成年人附条件不起诉制度正式写入《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》），该制度的确立，进一步完善了未成年人特殊保护机制，给未成年犯罪嫌疑人增加了一道挽救防护栏。近年来，海南省“护苗”专项行动深入推进，如何结合该制度创新实现“办理一案、教育一片、治理一方”的综合效能，对海南自贸港法治建设具有重要意义。笔者以海南省检察机关近五年附条件不起诉案件为样本，分析附条件不起诉制度实务过程中存在难点、堵点的内在原因，探讨解决问题的有效途径，更好地从实体和程序上优化办理附条件不起诉案件，推动该制度高质量运行。
一、海南省附条件不起诉制度实施概况
从适用率来看：2020年，全省受理未成年人犯罪审查起诉案件606件1160人，其中，附条件不起诉案件192件287人，占比24.7%；2021年，全省受理未成年人犯罪审查起诉案件720件1319人，其中附条件不起诉案件244件374人，占比28.4%；2022年，全省受理未成年人犯罪审查起诉案件771件1247人，其中附条件不起诉案件294件380人，占比30%；2023年，全省受理未成年人犯罪审查起诉案件878件1348人，其中附条件不起诉案件224件362人，占比26.9%；2024年，全省受理未成年人犯审查起诉案件858件1376人，其中附条件不起诉案件233件372人，占比27%。2020年之后，附条件不起诉涉罪未成年人的数量整体上在增加，该制度适用率整体上呈上升趋势。从涉案罪名来看：2020至2024年，海南省检察机关每年办理附条件不起诉案件涉及罪名均为15个，罪名以侵犯财产、人身安全类犯罪为主，违反社会管理秩序的罪名次之，重点值得关注的是2022年帮信罪的案件数量暴涨，占比达8%。从涉案人员身份来看：在校学生占比保持在25%左右,农民和无业人员的占比高达68%，而涉案农民和无业人员年龄段在16岁至17岁之间，这些未成年人刚步入社会，处于缺乏基本的生活谋生技能阶段，利用通信工具或银行卡赚取“快钱”的现象较为普遍。从涉案年龄来看，年龄段在16岁至17岁之间，涉案人员占比高达77%以上，14周岁的涉案人员占比8.1%，主要犯抢劫罪和强奸罪，务必对该现象提起警惕；从考验期时长来看：不同检察官在办理案件时因评判标准不同，导致考验期时长不一，但受制于未检部门人员紧张，案件量较大，考验期八个月以下的占比约80%以上，其中，考验期六个月的占比高达65%。
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二、海南省检察机关在实务中亟待解决的主要问题
（一）未检办案人员配备不足
基层检察机关专门由一名副检察长分管未检工作，指导案件办理，原则上应组建的未检办案团队由“一名检察官+一名检察官助理+一名书记员”构成，但是很大部分基层检察院人员配置都较为困难，甚至偏远地区的检察院仅由“一名检察官+一名书记员”组成。“案多人少”的现象一直困扰着基层检察院，虽然相继推出优化考核指标、禁止未检办案团队办理非涉未案件等减负措施予以改进，但是收效不佳，至今未能从根上解决人员配备问题。
（二）制度适用及执行机制不完善
在具体实务中，对未检案件适用附条件不起诉或相对不起诉存在着一定的争论。二者在内容上存在竞合之处，较大部分的附条件不起诉案件同样可以适用相对不起诉，检察机关直接适用相对不起诉，可以更好地节约司法资源，减轻繁重案件的压力，所以部分检察官更加倾向适用相对不起诉；近几年，最高检对附条件不起诉的考核指标做了优化，办案标准提高了不少，年终考核占比分量重，基层检察官在适用上更多倾向作附条件不起诉。同时，每个承办检察官综合考虑涉罪未成年人犯罪情节、成长环境、家庭因素等情况后，对考验期的适用长短标准并不统一，实践中“不公平”的质疑声较多，因而如何准确适用该制度并合理地设置考验期就尤为重要。
（三）考察帮教工作缺乏专业性人才
考察帮教是附条件不起诉适用阶段的重要一环，在考察期内，帮教效果的好坏可以直接影响到未成年人的成长。在附条件不起诉案件中，考察帮教往往会对涉罪未成年人开展社会调查、心理干预、帮助就业以及上学等多项工作，需要帮教人员具备法学、心理学、社会学、教育学、医学等学科知识和教育转化专业能力。但是，从办案团队的结构来看，法学专业人员居多，在普法释法方面效果较好，但在其他方面，尤其是心理干预方面难以兼顾。由于缺乏综合型专业性帮教人才，帮教措施只能实现“普遍式”做法，而无法因人施教，针对性欠佳。
（四）监督考察机制尚不健全
在我国刑事诉讼法规定的内容中，检察机关与法定监护人是法定的监督考察主体。但是在现实当中，仅仅依靠二者的协作难以达到对涉罪未成年人进行教育矫治的成效。一方面检察官的日常工作繁重，时间和精力均有限。另一方面监护人往往忙于生计，疏于管教，加之涉罪未成年人的自觉性和主动性较差。为化解该矛盾，大多数的检察机关都引进第三方公司参与监督考察，但从第三方反馈的信息来看，信息来源还是比较单一，村居、社区、学校以及涉罪未成年人的朋友圈在实践中参与度不足10%。
（五）社会调查质量不高
《刑事诉讼法》第二百七十九条规定，公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人刑事案件，根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查。目前，全省检察机关普遍通过购买服务方式引进第三方公司配合开展社会调查，交由社工负责完成，但部分调查报告质量并不高，报告结构过于简单，内容设置方面不够全面，未能客观、全面、公正地对涉罪未成年人作出评价，甚至有部分调查报告出现重复抄袭现象，调查工作流于形式。
（六）监督机制尚不完善
司法体制改革后，检察机关实行员额制检察官制度，明确了检察官终身责任制。在实际办案过程中，未成年人附条件不起诉案件中案件事实的审查、证据的认定、启动未成年人附条件不起诉程序、设置考验期长短、考察监督或作出决定结论等每一个环节都由员额检察官把控，员额检察官的自由裁量权较以往更大。虽然改革赋予了员额检察官相对较大的独立办案权力，但是时下缺乏明确的监督机制，容易导致渎职甚至滋生腐败的现象。
三、附条件不起诉制度之完善建议
（一）严格分清与相对不起诉的适用界线
在司法实务过程中，部分案件可以同时适用相对不起诉和附条件不起诉两种制度，基层检察官办理案件过程中在选择适用上因理解不同或工作趋势而形成区别。比如，某市检察院办理吴某某（男，16岁）盗窃槟榔案，涉案价值已达到入罪标准，初犯，认罪态度良好。就司法实践而言，作相对不起诉处理效果更好，但结合全省考核指标及“护苗”工作要求，作附条件不起诉更符合工作实际。建议重点从明确适用对象为未成年人，限定涉罪范围为《中华人民共和国刑法》分则第四、五、六章所规定的犯罪，以“可能判处一年以下有期徒刑”“有悔罪表现”为前提条件，合理设置考察期四个方面提高附条件不起诉制度准确适用率。
（二）注重完善社会调查制度运用的实效性
《刑事诉讼法》专门在未成年人刑事特别程序中设置社会调查制度的法律条款，并辅助附条件不起诉制度的适用。社会调查报告作为检察官是否适用附条件不起诉制度的重要参考,应从法律法规或规章制度层面制定此类机构的资质标准，如调查人员是否具备专业资格，调查人员的选拔、培训、交流是否有严格的流程，调查机构是否建立严格追责机制，等等；同时要对社会调查报告的内容做出更加明确的规定，如要求调查报告体现出涉罪人员监护人、近亲属、教师、同学、邻居、朋友等人的访谈内容等更具参考性的信息，确保调查报告公正客观,重点突出，具有科学性和可操作性。
（三）进一步强化监督考察基础
检察机关在适用附条件不起诉制度期间，监督考察阶段是重要一环，是一项专业性较强、周期较长的系统性工程，仅靠检察机关、监护人以及司法社工的参与，难以取得预期良好考察效果。可以由党委政法委牵头丰富监督考察的主体、整合各方社会资源，形成监督考察的合力，如在党委的牵头下引入民政、教育、共青团、妇联等涉及未成年人权益保护职能的部门，形成相互协调合作的机制。另外，该机制可以将数字检察优势与考察帮教需求交织共融，建立数字监督模型，把涉罪未成年人思想教育、公益劳动、就业情况以及违法犯罪数据等要素进行输入比对，针对模型反馈的不同考察帮教对象现实情况，量身定制个性化帮教举措。
（四）完善附条件不起诉的监督措施
检察机关在适用未成年人特殊程序过程中，检察官的自由裁量权相对较大，容易出现就案办案的现象。可探索建立未检检察官联席会议制度，由多名检察官共同参与案件分析，为承办检察官提供参考意见，不仅可以对是否适用附条件不起诉制度进行监督，还能对考验期长短、监管人员的渎职惩戒以及惩戒机制等提出建议，强化监督考察措施的法律强制力，同时可以适度引入听证制度，充分听取监护人、人大代表、政协委员及社会各界意见，为检察官做决定提供参考，在实现良好的监督考察效果同时更好地做到政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。（林益平 刘名文）
（本文作者林益平系海南省五指山市人民检察院副检察长；刘名文系五指山市人民政府办公室副主任，本课题主持人）
【本文原刊于《人民法治》杂志2025年10月下（总第212期） 法治新知栏目】
