优化营商环境“最后一公里”
——从“制度供给”到“基层触达”的治理转型
两地实践，同一指向
近年来，上海在优化营商环境方案中首次将“优化基层营商环境”作为攻坚突破任务，提出“街镇吹哨、部门报到”机制，在重点园区楼宇建立一站式服务站点。四川广元市则连续开展十余次“营商进基层”活动，将政企恳谈的会场从政务大厅搬到乡镇、园区、企业车间，累计解决痛点难点问题200余个，企业诉求现场解决率突破90%。两地实践，路径不同，指向一致：营商环境建设的重心，正在从“制度供给”向“基层触达”转移。
“十五五”规划纲要明确提出，持续推进营商环境改进提升，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。当制度设计的“四梁八柱”逐步完善之后，一个更具挑战性的命题浮出水面：制度效能如何穿越层层层级，抵达每一个经营主体？
壹：三个层面的“落差” 政策效能与主体感知之间
“最后一公里”是一个形象的说法，其学理内涵是政策效能与主体感知之间的落差。这种落差至少存在于三个层面。
第一种落差：空间落差：政务服务资源的“中心-边缘”分布不均
政务大厅、审批窗口、服务专班通常集中在城区和开发区，而乡镇、街道、村社的企业和个体工商户，往往需要“跑远路”才能获得同等服务。调研中不难发现，乡镇（街道）在政务服务、政策执行、问题响应等方面存在不少堵点，企业反映的问题解决效率不高，一些涉及多部门协调的诉求容易陷入“踢皮球”的困境。
第二种落差：层级落差：政策传达的“逐级递减”效应
省级政策经过市、县、乡镇的层层传导，到达基层经营主体时，往往已经“变了形”“走了样”。企业感知的是“最后一环”的具体态度和效率，而非顶层设计的初衷。基层是服务企业的最前沿，是营商环境建设的“最后一公里”。
第三种落差：感知落差：制度承诺与日常体验的“温差”
2025年度四川省营商环境评价中，86.26%的受访企业认为本地营商环境持续改善，政务服务满意度超过97%，有57.04%的企业表示有信心扩大规模。这组数据揭示了一个深层问题：“办事方便”不等于“经营安心”。制度层面的改善是真实的，但企业感知到的“确定性”还不足。
86.26%认为持续改善
97%政务服务满意度
57.04%愿扩大规模
贰：两种攻坚路径 打通“最后一公里”的实践逻辑
从各地实践看，打通“最后一公里”大致呈现两种典型路径。
路径一 · 制度标准化
以“制度标准化”推动基层服务能力升级
这一路径的逻辑是“先立规矩、再抓落实”。通过出台园区营商环境建设工作指引、编制营商环境实务手册等方式，从制度层面明确基层营商服务标准。同时，依托数智化平台，将政策匹配和融资服务下沉至街镇园区，实现“政策找人”而非“人找政策”。这一路径的特点是系统性强、可复制性高，但依赖于较高的财政和技术投入。
路径二 · 机制下沉化
以“机制下沉化”倒逼基层治理效能提升
这一路径的逻辑是“先把人派下去、再把事解决掉”。通过建立“市级统筹、县区主责、乡镇落实、村社协同”的多级责任体系，在乡镇（街道）设立营商环境监测站（点），聘请企业中的人大代表、政协委员担任监督员，形成“发现问题—定期交办—限时办理—结果反馈—企业评价”的闭环机制。一些地方还创造了“企业现场出题、部门当场答卷、纪检媒体全程监考”的活动模式，推动营商专员下沉一线，服务覆盖大量民营企业。这一路径的特点是灵活性强、政治承诺度高，但依赖于地方主要领导的推动力和持续性。
两种路径的共同点在于：都不再满足于“窗口服务”的标准化，而是将治理触角延伸至企业“家门口”。区别在于，前者更注重制度化的“软基建”，后者更依赖政治动员的“硬推动”。两种路径的互补性，恰好揭示了“最后一公里”攻坚的完整图景：既需要制度化的服务标准，也需要政治化的责任传导。
叁：三个治理命题 从“末端失灵”到“第一现场”
打通“最后一公里”，本质上是解决治理体系的“末端失灵”问题。从各地的探索实践中，可以提炼出三个值得深入探讨的治理命题。
命题一 ：基层营商服务的“可及性”与“精准性”如何平衡？
“可及性”要求服务覆盖所有经营主体，包括乡镇的小微企业和个体工商户；“精准性”要求根据不同主体的需求提供差异化服务。下沉服务有助于解决“可及性”问题，但受限于活动频次和覆盖半径，相对于量大面广的小微主体而言，覆盖面仍然有限。数字化平台通过“免申即享”等手段有助于解决“精准性”问题，但可能对数字能力较弱的个体工商户形成“数字鸿沟”。“最后一公里”的攻坚，需要在“广覆盖”和“深触达”之间找到平衡。
命题二 ：基层营商服务的“制度化”与“运动化”如何转化？
一些地方的基层营商服务带有较强的“政治动员”色彩——领导出面、纪委监督、媒体跟踪，这种高压态势确保了短期内的执行力度。但可持续的基层营商服务，需要从“运动式攻坚”转化为“制度化运行”。部分地方已经在尝试制度化建设：建立营商环境监测站点、配备营商专员、形成闭环管理机制。但从“领导推动”到“制度驱动”的转化，仍是所有地方面临的共同挑战。
命题三：基层营商服务的“考核压力”与“企业感受”如何统一？
基层干部面临多重考核压力，营商环境考核只是其中之一。当考核指标偏重于“办件量”、“满意度评分”等可量化数据时，可能出现“为考核而服务”的异化。真正健康的政企关系，应当是基于信任的常态化互动，而非基于考核的“服务表演”。这种信任关系的建立，需要时间、需要诚意、更需要基层干部对“服务”本身的价值认同。
结语：基层是“最后一环”，也是“第一现场”
“最后一公里”的提法，容易让人产生一种“末端补救”的错觉。但更准确的理解是：基层既是制度效能的“最后一环”，也是企业感知的“第一现场”。企业不会关心省级出台了哪些政策、市级召开了几次会议，他们只关心“我遇到问题时，有没有人管、管得怎么样”。
从各地的实践看，打通“最后一公里”没有统一的模式。制度标准化路径适合产业集聚度高、治理能力强的地区；机制下沉化路径适合地域广阔、层级落差大的地区。但无论哪种路径，核心都是将治理资源向基层倾斜、将服务能力向一线下沉、将评价标准向企业感受对齐。
当改革进入深水区，当“门好进、事好办”已经成为常态，营商环境的竞争将越来越取决于基层末梢的响应质量。一块公交指引牌的有无、一次跨部门协调的成败、一句“我帮你问问”的态度，这些微观细节构成的，正是企业对一个地方营商环境的全部认知。
营商环境，最终是“人”的营商环境。而“人”，在最基层。
（作者：张效春 四川众信和诚科技有限公司董事长、四川省营商环境咨询委员会副主任）