人民法治网讯 9月12日，以“地方政府招商引资过程中的法律问题”为主题的法治化营商环境建设（公益）大讲堂（2026年第3期）在北京京燕饭店举行。中国法治化营商环境建设公益大讲堂轮值主席、北京企业法治与发展研究会副会长兼秘书长、北京合川律师事务所执行合伙人朱崇坤围绕《政府平台公司招商引资明股实债模式的全维度法律风险与合规实务探析》作主题演讲。
中国法治化营商环境建设公益大讲堂轮值主席、北京企业法治与发展研究会副会长兼秘书长朱崇坤作主题演讲
作为大讲堂轮值主席，朱崇坤没有停留在对“明股实债”模式的抽象评判，而是从交易结构入手，系统梳理其在合同效力、国资监管、股东出资、税务处理及地方债务管理等方面可能引发的连锁风险。他指出，一些看似能够保障国有资金安全的交易安排，经过法律和监管规则的穿透审查，反而可能使政府平台公司陷入权利基础不稳、资金回收困难的境地。
“外股内债”的双层结构
在部分招商引资项目中，地方国有平台公司以股权形式出资，与社会资本共同设立项目公司；与此同时，双方又通过回购条款、补充协议或其他安排，约定由社会资本在一定期限后回购平台所持股权，并支付固定回报。
朱崇坤将其概括为“外股内债”的双层结构：对外表现为股权投资，可以满足工商登记、项目公司设立等形式要求；对内则追求本金安全、固定收益和到期退出，平台通常不参与项目经营，也不承担相应经营风险。
这种安排在项目落地初期可能兼顾招商需求和国资风险控制，但股权形式与借贷实质之间的错位，也为后续纠纷埋下隐患。
合同效力并非只看协议名称
朱崇坤援引《中华人民共和国民法典》第一百四十六条指出：“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。”
这意味着，司法机关不会只看协议使用了“增资”“入股”还是“股权回购”等名称，而会结合收益方式、风险承担、经营参与和退出机制，判断双方真实的权利义务关系。表面的股权安排如果并非当事人的真实意思，可能面临效力审查；被其隐藏的融资安排是否有效，则还要依据有关法律规定作出判断。
朱崇坤表示，纯市场主体之间根据商业判断作出的投资退出或业绩对赌安排，与政府平台公司参与、附带保本保收益和刚性回购义务的交易并不完全相同。后者还会受到地方债务、国有资产和财政纪律等规则约束，风险判断不能停留在一般商事合同层面。
风险可能沿着交易链条向外传导
在国资监管层面，提前锁定回购价格和年化收益，可能使股权转让价格脱离企业真实价值。对依法需要履行审计、资产评估、审批或者进场交易程序的项目，如果程序存在重大缺失，相关交易的稳定性和责任人员的履职评价都可能受到影响。
在公司法层面，平台公司既然登记为项目公司股东，原则上就应当依法享有股东权利、承担相应义务。内部约定“不参与经营、不承担亏损”，并不当然能够对抗外部债权人。若约定由项目公司使用自身资金回购股权，还可能触及资本维持和抽逃出资等问题。
税务风险同样不容忽视。账面按照股权投资处理，实际却收取固定回报，容易形成账务处理与交易实质不一致。税务机关可能根据交易实质重新判断收益性质，并对计税依据和税前扣除作出相应调整。
更值得警惕的是风险的进一步外溢。地方政府参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，财预〔2017〕50号明确规定，除国务院另有规定外，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。金融机构在项目融资中也会穿透核查资本金来源，具有债务性质的资金难以被认定为合规项目资本金，进而可能影响后续融资和项目落地。
如果项目公司或社会资本进入破产程序，股权外观与债权诉求之间的冲突还会进一步显现。平台若被认定为股东，需要承担股权投资风险；回购或隐藏融资安排若不能获得支持，其资金回收也将面临更大不确定性。试图通过“抽屉协议”隐藏真实安排，不仅无法消除风险，还可能成为审计、诉讼和税务稽查中的重点审查内容。
合规重构要回到真实交易
针对存量风险和未来项目设计，朱崇坤提出，整改的关键不是继续包装交易形式，而是使权利义务回归真实的股权投资逻辑。
首先，应当全面清理投资协议、补充协议、会议纪要等文件中的固定回购价、固定年化收益、本金差额补足等刚性兜底安排。平台公司应按照持股比例依法行使股东权利，并承担相应投资风险。退出机制可以通过第三方受让、产权交易机构挂牌、项目并购等市场化方式实现；涉及业绩对赌的，可研究采用股权调整或股权补偿机制，避免形成现金保本兑付义务。
其次，平台公司对外投资和股权退出应当依法履行立项、法律尽调、财务审计、资产评估、国资审批及进场交易等程序，并根据交易实质规范会计核算和税务处理。项目实施前，可由法律、财政、国资和税务等专业力量开展联合审查，把风险识别前移，避免通过私下协议改变公开交易安排。
在替代路径上，可以依法探索与项目投产、运营绩效相衔接的产业奖补机制，也可以通过规范设立和运行政府产业基金，引导国有资本与社会资本真正实现风险共担、收益共享。
法治化营商环境建设（公益）大讲堂现场
“明股实债不是捷径，而是风险敞口。”朱崇坤表示，短期便利往往需要付出长期合规成本。地方招商引资和政企资本合作要行稳致远，最终仍须摒弃规避监管的交易设计，回归真实股权、市场规则与法治化投融资轨道。