人民法治网讯 9月12日，在北京举行的法治化营商环境建设（公益）大讲堂（2026年第3期）上，中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心研究员、副主任鲍世超围绕“地方政府招商引资过程中的法律问题解析与实践路径”作主题演讲。
从行政协议的性质认定，到行政优益权的规范行使；从政府守信践诺，到公平竞争审查和源头风险防控，鲍世超以“法治是最好的营商环境”为主线，对招商引资中的重点法律问题进行了系统梳理。他认为，地方招商引资正在经历从“拼资源”“拼政策”向“拼法治”的转变，稳定、公平、透明、可预期的制度环境，正成为区域竞争力的重要组成部分。
先辨协议性质，再确定救济路径
招商引资协议究竟属于行政协议还是民事合同，不只是概念之争，更直接关系案件应当通过何种程序解决，以及举证责任和裁判规则如何适用。
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条明确：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”，属于行政协议。
鲍世超指出，判断招商引资协议的性质，应当结合协议目的、权利义务内容以及行政机关在协议中的地位综合分析。只有准确定性，才能找准争议解决的法律路径，避免当事人在民事诉讼与行政诉讼之间反复周折。
行政协议具有行政性，但并不意味着行政机关可以不受约束地单方变更或者解除协议。鲍世超将行政优益权行使的边界概括为“目的正当、程序合法、比例适当、损失补偿”。行政机关不仅要说明权力来源，还应当就相关行为的合法性承担举证责任。以公共利益为由调整协议，也不能省略协商、告知、说明理由等必要程序。
守信践诺不是“软约束”
政府信用是法治化营商环境的重要基础。鲍世超在演讲中重点谈到，企业作出长期投资决策，所依赖的不只是土地、税收等短期优惠，更是地方政府能否依法履行承诺、保持政策稳定。
2025年5月20日起施行的《中华人民共和国民营经济促进法》第七十条规定：“地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约。”因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并对民营经济组织因此受到的损失予以补偿。
演讲还援引了国家发展改革委、最高人民法院联合发布的一起行政协议典型案例。案涉合作协议的部分利益分配条款被认定无效，但其他条款未违反法律规定且已经实际履行。法院综合协议履行情况及双方过错，判令地方政府向企业支付4300余万元补偿款。
鲍世超由此提出，协议部分条款存在效力问题，并不意味着可以简单否定整份协议。应当区分有效条款与无效条款，依法确定各方责任，保护企业基于政府行为形成的合理信赖。
优惠政策也要经得起公平竞争审查
招商引资不能只有“优惠力度”，还必须考量政策的合法性和公平性。
《公平竞争审查条例》规定，起草涉及经营者经济活动的政策措施，应当依法开展公平竞争审查；政策措施未经公平竞争审查，或者经审查认为违反有关规定且不符合例外情形的，不得出台。
鲍世超指出，“新官不理旧账”、超越法定职权作出承诺、随意调整产业规划、协议条款含混以及未依法开展公平竞争审查等，都可能造成政策失效、协议履行受阻，并损害政府公信力。招商政策从酝酿到出台，应当同步接受合法性审查与公平竞争审查，把风险防线前移到决策源头。
把风险防控前移至决策和签约阶段
如何把法律要求转化为招商实践？鲍世超结合镇江、泸州及赤峰市松山区等地的探索，介绍了全流程法律服务、行政复议化解争议和重大项目源头防控等做法。
其中，全流程法律服务强调从项目洽谈阶段便引入专业力量，将协议起草、合法性审查、公平竞争审查和履约管理贯通起来；源头防控则注重自然资源、生态环境等部门联合预审，落实合同审查和重大事项集体决策机制，尽可能在项目落地前识别并化解风险。
对于政府部门，鲍世超建议建立从洽谈、签约到履行的全流程法律把关机制，严格规范行政优益权，依法兑现政策承诺，同时加强复合型法治人才队伍建设。对于企业，则应在签订协议前审查主体资格、权利义务和违约责任，重视保存书面协议、会议纪要、往来函件等材料，在权益受损时依法理性维权。
演讲最后，鲍世超用三句话概括法治与招商引资的关系：“法治化不是束缚，而是保障；法治化不是障碍，而是桥梁；法治化不是负担，而是竞争力。”当招商引资从比拼优惠政策转向比拼制度环境，真正能够留住企业、稳定预期的，归根到底是规则的确定性和政府的公信力。