导读：开发区作为四川省工业经济的主阵地，承载着全省约80%的制造业生产活动。其营商环境建设的质量，直接关系到区域产业竞争力的持续提升。
近年来，随着全国统一大市场建设的深入推进和《公平竞争审查条例》等制度性约束的落地实施，依赖税收返还、差异化电价、土地优惠等传统政策工具吸引投资的空间已大幅收窄。与此同时，企业对营商环境的诉求已发生深刻变化——从追求“一锤子”的政策让利，转向对持续降本增效、稳定经营预期、实现长期发展的系统性需求。
这一转变的实质，是开发区竞争逻辑从“政策洼地”向“生态高地”的范式转换。
六章梳理 · 速览
壹·式微困境 贰·四维框架 叁·差异路径 肆·三级跃升 伍·三重重构 陆·系统重塑
壹 · 式微困境丨“政策洼地”模式的式微及其内在困境
回溯过去十余年开发区的发展轨迹，税收返还、财政补贴、土地价格优惠、差异化能源成本等政策工具，曾构成招商引资的核心手段。“政策洼地”效应在特定历史阶段确实发挥了集聚资源、快速启动产业布局的积极作用。然而，这一模式的内在矛盾正在加速暴露，其可持续性面临严峻挑战。
（一）政策红利的边际效应持续递减
单纯依靠财政补贴和税收优惠吸引企业入驻，本质上是一种“外生性激励”，而非植根于产业内生需求。企业享受完既定政策红利后，若缺乏真正的产业链配套和要素支撑，往往难以形成根植性。现实中，“候鸟式”迁移现象屡见不鲜——签约落地之际声势浩大，投产运营不久便转移他处。开发区由此陷入“引得来、留不住”的困境，前期投入的公共资源难以形成预期回报。
（二）制度环境变化的刚性约束
随着全国统一大市场建设深入推进和公平竞争审查制度不断完善，传统依赖差异化优惠政策开展招商引资的空间进一步规范。部分开发区也面临存量政策调整、政策衔接以及企业预期管理等新课题。
（三）“有企业无产业”的结构性矛盾
许多开发区虽然引进了相当数量的项目，但企业之间信息不通、资源共享不足、协同效应缺失，“邻居企业”之间几乎不发生实质性业务往来。更值得关注的是“伪本地化”现象——部分供应商虽然在本地设立生产工厂，但研发、核算、决策等核心功能仍保留在外省总部，本地实际留存的经济贡献和税收贡献远低于预期。这种“形聚神散”的状态，削弱了开发区作为产业组织载体的应有功能。
政策的可复制性与生态的不可速成之间，存在着根本性张力。政策工具可以快速移植，但产业生态的涵养需要时间积淀、系统支撑和多主体协同演化，绝非一纸文件所能造就。
贰 · 四维框架丨“生态高地”的分析框架：四维主体的有机耦合
所谓“生态高地”，并非抽象的概念修辞，而是具有明确分析维度和实践指向的系统框架。一个具有竞争力的产业生态，本质上是“企业—产业—园区—人才”四大核心主体之间良性互动、协同演化的有机整体。
企业维度 生存性成本的底线保障：企业是生态建设的出发点与落脚点。降本增效、稳定预期、法治护航，构成企业生存发展的基本诉求。当前，开发区企业普遍面临的融资渠道单一、要素成本刚性上涨、法律服务体系不健全、监管方式与新业态不匹配等现实难题，均是生态建设必须首先回应的基础性问题。如果一个园区连企业的生存性成本都无法有效控制，产业生态便无从谈起。
产业维度 链式融合的结构性支撑：产业是生态构建的核心载体，其生态质量不取决于企业数量的简单叠加，而取决于产业链、创新链、资金链、人才链的深度融合程度。当前不少开发区产业链协同服务机制尚不健全，制造业与生产性服务业的融合供给明显滞后，科技成果转化服务体系存在结构性缺陷——实验室成果难以有效对接市场需求，企业技术创新缺乏有效的中间服务环节。
园区维度 集成运营的赋能能力：园区是承载平台与集成运营者，堪称营商环境建设的“总装车间”。从土地资源的精准配置，到能源成本的有效管控，再到涉企服务的高度集成，园区的专业化运营能力直接决定生态系统的运转效率。一个功能完备的园区不应仅扮演“物业管理者”的角色，而应成为能够为企业提供全要素赋能的“价值共创平台”。
人才维度 扎根意愿的核心动能：人才是第一资源，也是产业生态能否持续运转的关键变量。引才留才机制单一、培育体系与产业需求错位、安居条件保障不充分、职业发展空间受限——这些短板正在成为制约开发区长远发展的关键瓶颈。没有人才的实质性集聚和扎根意愿，产业生态便只是缺乏生机的空壳。
四维共生、正向循环，方为生态高地真正的运行机理：
企业盈利提升→产业活力释放→园区价值增长→人才集聚保障→企业持续竞争力。
叁 · 差异路径丨差异化路径选择：基于发展阶段与功能定位的分类施策
四川145个省级及以上开发区，发展阶段参差不齐、资源禀赋各异、功能定位有别，不可能遵循单一的发展模式。差异化和精准化，是优化路径设计必须坚持的方法论原则。
精准施策：基于产业链特征的定制化方案
普惠式服务是营商环境的起点，而非终点。不同产业门类核心诉求存在显著差异：电子信息迫切需求数据跨境便利化与芯片流片支持；装备制造高度依赖供应链金融与大型设备共享平台；医药健康更加关注审评审批服务提质增效与临床研究资源配套；新能源则将绿电交易与能耗指标保障视为首要关切。开发区应围绕主导产业量身定制“一套营商环境优化方案”，从“一刀切”到“量体裁衣”。
肆 · 三级跃升丨演进脉络：开发区营商环境建设的三级跃升
四川开发区营商环境改革并非平地起高楼，而是经历了从初级到高级、从局部到系统的渐进式跃迁。回顾这一演进历程，可以清晰辨识出三个递进的发展阶段。
三个阶段层层递进、环环相扣，前一段构成后一段的基础，后一段是对前一段的超越与升华。这一演进逻辑深刻表明，开发区营商环境的竞争法则已经发生根本性变化。
伍 · 三重重构丨迈向生态高地：三重深层重构的系统工程
从“政策洼地”走向“生态高地”，绝非概念替换或口号更新，而是对政府角色定位、服务供给模式、治理运行方式的三重深层重构。这一转型的系统性和深刻性，决定了它不是局部修修补补，而是全局性的范式革命。
重构之一 政府角色的重构 从行政管理者到生态赋能者
在传统园区治理模式下，部分管理服务仍较多体现行政供给思维，企业需求导向和专业化服务能力有待进一步增强。而在生态高地的语境下，政府需要推动其色进一步从侧重行政管理像强化服务保障、生态营造和发展赋能转变，也就是深化转变为与企业共同成长的“赋能者”和“合伙人”。这一转变要求政府将“我能给什么”的供给方逻辑，转向“你需要什么”的需求方逻辑；在坚持依法依规、程序规范的基础上，更加尊重市场规律和产业发展规律，实现规范履职与服务效能相统一。
重构之二 服务供给的重构 从普惠式标配到精准式滴灌
普惠式服务好比撒胡椒面，覆盖面虽广，却难以精准回应差异化需求。电子信息企业与装备制造企业的诉求截然不同，初创团队与跨国总部的需求天差地别。精准式赋能要求政府摒弃“一刀切”的惯性思维，围绕每一个主导产业、每一条重点产业链进行深度需求研判，将有限的服务资源精准投放到最能撬动产业能级提升的关键节点上——这既是效率考量，更是治理能力的体现。
重构之三 治理方式的重构 从经验驱动到数据驱动
传统决策多依赖个人经验和局部判断，难免存在信息不对称和响应滞后的局限。数字时代为治理能力跃升提供了全新工具。依托大数据、人工智能等技术，在依法合规保障数据安全的前提下，加强企业诉求分析、产业运行监测和政策效果评估，提高决策科学化、服务精准化水平。数据驱动的治理，使决策有了“探照灯”，服务有了“瞄准镜”——扶持谁、调整什么、优先解决哪里，皆有据可依、心中有数。
三位一体。角色重构是价值灵魂，决定方向与姿态；供给重构是实践抓手，决定成效与温度；治理重构是技术保障，决定效率与精度。三者协同发力，方能使“生态高地”从制度设计转化为现实图景。
陆 · 系统重塑丨生态高地的现实图景
当企业能够在开发区轻装上阵、心无旁骛地专注经营，当产业能够在开发区根深叶茂、形成具有根植性的产业集群，当人才能够在开发区找到归属感和发展空间、实现“近悦远来”——这样的营商环境，便不再是随时可被复制的“政策洼地”，而是具有持久生命力、竞争壁垒和品牌辨识度的“生态高地”。
结语丨范式转变，没有终点
优化开发区营商环境，是一项没有终点的制度演进工程。短期冲刺固然重要，但长期主义的战略耐心和系统思维，才是决定最终成败的关键。
告别“拼补贴、拼优惠”的旧赛道，拥抱“拼生态、拼系统”的新范式——这既是统一大市场建设背景下的必然选择，更是四川开发区在新一轮区域竞争中塑造持久比较优势的根本路径。
生态的涵养需要时间，但方向已经明确；转型的过程充满挑战，但目标已然清晰。唯有以更深远的眼光、更系统的思维、更务实的行动持续推进这项工程，方能在激烈的区域竞争中赢得主动、占得先机。
作者：姜晓萍教授
四川省营商环境咨询委员会主任
四川大学城市治理研究院院长
责编：田昭 博士，四川大学公共管理学院副教授，四川省营商环境咨询委员会委员
本文根据四川省发展和改革委员会2025年重点课题整理