引言
12345政务服务便民热线是政府联系群众的“连心桥”、感知社情民意的“晴雨表”、优化政务服务的“总入口”。自全国推行“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、各方联动、限时办理”工作机制以来，热线已实现市县两级全覆盖，年受理诉求量突破亿件量级，成为群众表达诉求、反映问题、提出建议的主渠道，在化解民生矛盾、提升治理效能、优化营商环境等方面发挥了不可替代的作用。
但随着热线覆盖面与影响力持续扩大，诉求总量高速增长的同时，运行中的结构性矛盾也日益凸显：部分诉求人将热线异化为情绪宣泄渠道、恶意投诉工具、无理施压手段，虚假举报、重复缠诉、多头投诉、职业牟利式投诉等滥用行为频发。大量无效工单挤占有限的政务资源，加重基层承办单位工作负担，挤压真正民生急难诉求的处置空间；针对企业、中介机构、公职人员的恶意诬告频发，既破坏公平公正的营商环境，也消解政务服务平台的公信力。
本文结合《信访工作条例》《中华人民共和国治安管理处罚法》《优化营商环境条例》《国务院办公厅关于进一步规范和提升12345 热线服务的意见》等法律法规与政策文件，立足法律专业视角与基层治理实务，现就遏制热线滥用、构建良性可持续运行机制，提出系统性建议，兼顾群众诉求保障、公共资源节约、法治秩序维护与营商环境优化，确保各项措施合法合规、务实可落地。
一、明晰权责边界，构建分级分类准入甄别体系，从源头过滤无效诉求
入口端的精准甄别是提升热线运行效率的第一道关口。当前热线普遍奉行“有诉必接、有接必转”的便民原则，在保障诉求表达权的同时，也客观降低了滥用门槛。必须在坚守便民底线的前提下，划清受理边界、强化前置甄别、压实诉求人真实义务，实现“便民不纵容、受理不泛化”。
（一）制定标准化受理负面清单，划清政府服务与法定救济的边界
当前热线受理边界模糊，大量已进入法定程序的涉法涉诉纠纷、纯私人事务、无事实依据的主观诉求涌入平台，导致派单错位、基层空转。依据《信访工作条例》《国务院办公厅关于进一步规范和提升 12345热线服务的意见》中“明确不予受理事项”的要求，应制定统一、公开、可执行的受理负面清单，实现“清单之外不派单、边界之外不兜底”。
一是分类明确不予受理范围，形成四大类负面清单
第一类为涉法涉诉终结类，对已经法院、仲裁、行政复议作出生效裁判的事项，以及正在诉讼、仲裁、复议审理程序中的纠纷，不予重复受理，明确告知当事人通过审判监督、检察监督等法定司法途径维权；第二类为专属管辖类，对纪检监察、军事、涉密等专属部门管辖的事项，直接引导至对应举报渠道；第三类为私人事务类，对无违法情形的婚恋家庭纠纷、邻里琐事、纯个人主观不满且无事实依据的诉求，做好释法引导，不予派单处置；第四类为重复诉求类，对同一事项已依法办结且无新事实新证据的，不再重复受理。
二是建立负面清单动态调整与公开机制。
根据法律法规更新、政策调整与治理需求，每年度对负面清单进行修订完善，并通过官方网站、政务平台、热线语音提示等渠道向社会公开，让群众清晰知晓“什么能反映、什么不该打”。对不予受理的诉求，严禁简单拒接，必须执行“告知及引导”双义务：口头说明不予受理的理由，同步通过短信推送对应救济渠道的联系方式与办事指引，做到“拒单不拒服务、分流不减温度”。
（二）设立前置法律甄别岗位，建立“初审 — 复核 — 研判”三级甄别流程
在人员配置上，组建专职法律甄别组。
建议采用“专职法务+驻场律师+资深坐席”的混合模式：由政务服务部门配备1-2名专职法务人员统筹甄别工作；由司法行政部门、律师协会选派公益律师定期驻场值班，负责疑难诉求的法律判定；选拔经过法律专项培训的资深坐席班长承担日常初审职责。
在流程设计上，建立三级甄别机制。
一级初审由普通坐席人员完成，对明显不属于受理范围的诉求直接引导分流；存疑工单提交二级复核，由法律甄别组人员判定是否受理、是否属于恶意诉求；对重大疑难、易引发争议的诉求，启动三级集体研判，召集法务、律师、信访部门工作人员共同会商，形成处置意见。同时配套制定《诉求甄别操作手册》，细化各类诉求的判定标准、答复口径与引导路径，统一执法尺度，减少自由裁量偏差。
该机制落地成本低、可复制性强：驻场律师可依托现有公共法律服务律师队伍轮值，无需新增编制；甄别流程通过热线系统工单标签功能即可实现，技术改造难度小，能在短期内快速提升诉求精准度。
（三）推行实名诉求核验制度，建立失信诉求人动态管理台账
匿名且无事实依据的投诉是恶意诬告的重灾区，因身份难以追溯，违法成本几乎为零。应在保护合法举报的前提下，分类落实实名要求，建立内部失信台账，倒逼诉求人理性表达。
一是分类实施实名核验。
除涉及违法犯罪举报、人身安全保护等需保密举报人的特殊情形外，所有诉求原则上实行实名登记，核验诉求人有效联系方式与身份信息。对匿名且无具体事实、无有效联系方式的诉求，仅作信息归集存查，不启动正式转办程序；对匿名但涉及公共安全、重大违法线索的，转相关职能部门专项核查。
二是建立失信诉求人内部台账。
明确四类纳入情形：3 次以上捏造事实恶意投诉且经查证不实的；就同一已办结事项重复投诉 5 次以上且无新事实新证据的；以投诉为要挟谋取不正当利益的；多次辱骂工作人员、严重扰乱热线秩序的。台账仅作为内部甄别依据，记录诉求人投诉频次、诉求内容、核查结果与滥用情节，不对外公开，严格保护个人信息，符合《个人信息保护法》要求。
三是实行分级管控与信用修复。
对纳入台账的诉求人，其后续来电自动标记并转入重点甄别通道，从严核查事实依据；对情节严重的，可限制其非紧急类诉求的人工服务，引导通过书面渠道提交材料。同时建立异议申诉与自动修复机制：诉求人对纳入台账有异议的可申请复核；连续12个月未再发生滥用行为的，自动移出台账，避免“一棍子打死”，体现过罚相当原则。
二、优化办理与考核机制，规范重复诉求处置，破除“唯满意率” 逆向激励
中端办理与考核机制是热线运行的“指挥棒”。当前“唯办结率、唯满意率”的考核模式，是基层被迫妥协、纵容恶意诉求、加重基层负担的核心根源。必须重构考核体系、规范重复诉求处置、引入专业第三方评估，让考核回归“促解决、守法治”的本源。
（一）明确重复诉求认定标准，建立“办结即止”的闭环处置规则
同一事项反复流转、基层无限答复，是行政资源空耗最突出的场景。部分诉求人利用“反复投诉就能持续施压”的漏洞，就同一问题一年投诉数十次，基层单位不得不重复调查、重复答复，陷入“车轮战”。
依据《信访工作条例》“同一事项正在办理的不予重复受理”的规定，首先统一认定标准：同时满足“诉求主体相同、主要事实与理由相同、核心诉求相同”三个要件，即认定为同一事项，杜绝诉求人通过变换表述、拆分诉求规避重复认定。
其次明确“依法办结”的法定标准：承办单位已按照法定程序完成调查取证、听取双方陈述、出具书面答复、依法送达诉求人，并明确告知救济途径的，即视为程序与实体双重办结。办结后诉求人无新事实、新证据再次投诉的，热线平台不再重复派单，由坐席直接告知原办理结果并做好记录；对持续缠诉的，转属地信访部门、司法所联合开展释法息诉工作，不再启动新的行政调查程序。
同时推动跨平台重复诉求识别，打通12345与信访平台、网络问政平台、各部门投诉系统的数据壁垒，实现同一主体、同一事项的跨平台识别，避免“多头投诉、多头办理、答复不一”的资源浪费。
（二）重构三维考核指标体系，树立“依法办理、实质解决”的正确导向
“满意率至上”的考核逻辑，本质上是用行政考核代替法律判断，倒逼基层为了分数放弃原则。部分基层单位为了提升满意率，对明显不合理的诉求“花钱买平安”“妥协换好评”，不仅浪费公共资金，更强化了“大闹大解决”的错误预期，形成恶性循环。
落实中央基层减负要求，必须打破单一考核维度，构建“实质解决率”“依法合规率”“群众满意度”三位一体的综合考核体系，将考核核心从“有没有回复”转向“有没有解决、合不合法”。实质解决率考核诉求问题的实际化解成效，杜绝“程序走完、问题依旧”的虚假办结；依法合规率考核办理过程是否符合法律法规与政策，是否存在无原则妥协、突破底线换满意的情形；群众满意度下调为参考指标，不再作为核心评价标准。
配套建立考核豁免清单，明确四类免责情形：一是诉求经查证属于恶意投诉、虚假举报的；二是承办单位已严格依法履职，诉求超出政策法律范围无法满足导致不满意的；三是诉求人无正当理由拒绝配合调查、拒绝沟通导致无法办理的；四是因不可抗力、政策调整等客观因素无法按时办结的。以上情形一律不扣减考核分数，不追究工作人员责任，解除基层干事创业的后顾之忧，让基层敢于对不合理诉求说“不”。
同时完善不满意复核机制：诉求人评价不满意的，先由热线管理机构进行中立复核，区分是办理质量问题还是诉求不合理；确属办理不到位的，启动督办整改；属于诉求无理的，不计入不满意考核，杜绝“一不满意就扣分”的简单化处理。
（三）建立疑难诉求第三方法律评估机制，提升处置专业性与公信力
历史遗留问题、复杂利益纠纷、政策边界模糊的诉求，往往是重复投诉的高发领域。基层单位面临“办不了、推不掉、甩不开”的困境，既容易引发群众不满，也存在法律风险。
引入第三方专业评估机制，是破解这一难题的有效路径。由司法行政部门牵头，遴选执业律师、法学专家、行业资深人士、退休法官检察官等，按民事、行政、劳动、住建等专业领域分类组建专家库。对三类诉求启动评估：涉及多方利益、政策边界模糊的复杂疑难诉求；多次反复投诉、久拖不决的历史遗留诉求；承办单位与诉求人争议较大、存在法律适用分歧的诉求。
评估流程遵循“申请 — 抽取 — 评估 — 出具意见”的规范：由承办单位或热线管理机构提出申请，从专家库中随机抽取专家组成评估组，通过查阅案卷、听取双方陈述、现场勘查等方式开展独立评估，出具书面法律意见，明确诉求的合法性、权责边界与处置建议。评估意见作为政务处置的专业参考，不具有行政强制力，但作为承办单位决策的重要依据；评估过程全程记录、全程回避，确保中立公正。
评估经费纳入同级财政预算，按件支付专家劳务报酬。该机制既能弥补基层专业能力不足的短板，提升处置公信力，也能为基层单位 “挡枪减压”，减少后续缠诉风险，已在多地信访、行政裁决领域得到成熟验证。
三、明确滥用行为法律责任，划清权利边界，维护政务秩序与营商环境
“零成本”是恶意投诉泛滥的根本动因。现行法律并非没有规制条款，而是实践中存在证据固定不规范、部门衔接不顺畅、追责落地少的问题，导致法律威慑力不足。必须细化认定标准、健全衔接机制、强化信用惩戒、平等保护被诉方，让滥用诉求者付出应有代价。
（一）细化滥用行为处置标准，健全警热线联动执法衔接
依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条扰乱单位秩序、第五十条诬告陷害与侮辱诽谤，《信访工作条例》第四十七条缠访闹访处置，以及《中华人民共和国刑法》中诬告陷害罪、寻衅滋事罪、敲诈勒索罪的相关规定，明确六类重点规制的热线滥用行为：一是捏造歪曲事实、伪造证据材料，诬告陷害他人或单位的；二是多次反复拨打热线，就同一已办结事项无理缠诉，严重扰乱热线工作秩序的；三是辱骂、威胁坐席人员或承办单位工作人员的；四是以投诉举报为要挟，向被投诉方索取财物、谋取不正当利益的；五是冒用他人名义、虚构身份发起虚假投诉的；六是组织、教唆他人批量恶意投诉的职业化牟利行为。
可以配套制定《热线滥用行为证据收集指引》，明确通话录音、工单记录、短信聊天记录、监控录像等证据的固定、保存、移送规范，确保证据形式合法、链条完整，解决“移送不受理、受理不认定”的衔接堵点。
建立常态化警热线联动机制。在热线中心设立警务联络室，由辖区派出所派驻民警或建立专人对接机制。对涉嫌违法的滥用行为，由热线管理机构整理证据后移送警务联络室，公安机关依法快速审查处置；处置结果及时反馈热线平台，形成“移送 — 查处 — 反馈”闭环。对查处的典型案例，定期向社会公开通报，用真实案例强化法律震慑，破除“投诉无风险”的错误认知。
（二）建立信用联动惩戒机制，构建分级约束格局
单一治安处罚对职业化恶意投诉群体震慑有限，必须将滥用行为纳入社会信用体系，形成“一处失信、处处受限”的多元约束，提升违法成本。
依据国家社会信用体系建设相关规定，明确失信信息纳入标准：对因恶意投诉被公安机关给予治安处罚，或被认定为严重滥用热线且拒不改正的行为人，将其失信信息纳入本地公共信用信息平台，记入个人信用档案。坚持“过罚相当、分级惩戒”原则：对一般失信主体，在申请政务服务绿色通道、容缺受理等便利化措施时予以限制；对严重失信主体，在政府采购、招标投标、评优评先、公共服务补贴申领等方面依法依规予以限制。
严格落实信用修复制度，按照《信用修复管理办法》要求，失信人在法定期限内纠正违法行为、消除不良影响的，可申请信用修复，经审核通过后移出失信名单，保障公民合法权益，避免惩戒泛化、过度化。同时建立跨部门信息共享机制，热线管理机构与发改、公安、市场监管、人社等部门定期互通失信信息，实现联合惩戒落地。
（三）完善被投诉主体权益保障，平等保护市场主体合法权益
现行机制长期呈现“单向保护”特征：侧重保障投诉人权利，忽视被投诉方尤其是市场主体的抗辩权与名誉权。部分不法分子利用 12345恶意投诉竞争对手、要挟企业索要利益，企业被迫花费大量精力应对，甚至遭受不可逆的声誉与经济损失，直接损害法治化营商环境。
依据《优化营商环境条例》平等保护市场主体的要求，建立涉企投诉双向核查机制：对涉及企业的投诉，热线平台受理后2个工作日内将投诉内容告知被投诉企业，给予1-3个工作日的申辩期，允许企业提交证据材料与书面说明；承办单位必须在核查双方证据的基础上作出处理，严禁偏听偏信、仅凭单方陈述就开展检查或约谈。
建立不实投诉澄清与名誉修复机制：经查证确属恶意不实投诉的，根据被投诉方申请，承办单位可在合理范围内出具正式调查结论，为其澄清事实、恢复名誉；对不实信息已在网络传播的，协调相关平台删除侵权内容，避免损害扩大。同时支持被侵权主体依法维权，引导其通过民事诉讼追究投诉人停止侵害、赔偿损失、赔礼道歉等侵权责任；司法行政部门与律协可组织律师提供公益法律咨询与维权指导，降低维权成本。
四、强化法治宣传与前端引导，培育依法理性维权的社会共识
恶意投诉多发，表层是制度漏洞，深层是认知偏差。投诉人存在“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误观念，以及对法定救济渠道的不了解的原因。必须从思想源头入手，通过普法宣传、专业引导、前端调解，培育理性维权的社会氛围。
（一）常态化开展以案释法，破除错误维权认知
由司法行政部门牵头，联合热线管理机构、公安机关，建立“每季度典型案例发布”制度。筛选恶意投诉、滥用热线被查处的真实案例，隐去个人隐私信息后，通过官方公众号、地方媒体、社区宣传栏等渠道公开，重点解读行为性质、法律依据与处罚结果，用“身边事教育身边人”，让群众直观知晓“乱投诉要担责”。
针对不同群体开展精准普法：在社区、村居面向中老年群体开展面对面宣讲，讲解热线受理范围与正确使用方法；在企业园区面向市场主体宣讲恶意投诉的维权途径；在政务大厅、办事窗口摆放宣传折页，同步播放普法短视频。创新普法形式，制作漫画、短视频、方言顺口溜等通俗易懂的内容，在短视频平台传播，提升传播力与接受度，逐步扭转“投诉越多越管用”的错误认知。
（二）深化律师公益驻场服务，推动非政务纠纷前端分流
很多群众拨打12345并非恶意，而是不知道自身诉求该找哪个部门、该走什么程序。律师专业力量的介入，既能精准引导法定救济渠道，也能从源头分流非政务类纠纷，减少无效工单。
可以建立常态化律师值班制度
由市律师协会统筹选派政治过硬、业务精通的党员律师、公益律师，每周固定时段在12345热线中心驻场值班，对接线坐席转来的法律类诉求提供免费专业解答，区分诉求的法律性质，引导当事人通过诉讼、调解、行政复议、仲裁等法定途径解决争议。律师除接线答疑外，还参与复杂诉求甄别、疑难工单研讨、恶意投诉证据研判等工作，为热线全流程运行提供法律支撑。
完善激励保障机制
对参与热线值班的律师，计入公益法律服务工时，作为年度考核、评优评先的重要参考；给予适当的交通、误餐补贴，保障参与积极性。同时开通线上法律咨询通道，群众通过12345小程序可在线提交法律问题，由公益律师限时答复，实现线上线下全覆盖服务。
（三）加强情绪疏导与前端调解，将矛盾化解在萌芽状态
大量重复投诉、缠诉并非源于诉求本身，而是源于情绪积累。最初的小事因沟通不畅、情绪未得到安抚，逐步升级为对立与缠诉。坚持 “先处理情绪，再处理问题”，能有效降低矛盾升级概率。
一方面加强坐席人员沟通能力培训，定期开展情绪安抚、共情沟通、冲突化解专项训练，提升应对情绪激动诉求人的能力，避免因话术不当激化矛盾。另一方面接入在线人民调解资源，将12345热线与属地人民调解平台打通，对属于民事纠纷、适合调解的诉求，征得诉求人同意后直接转接人民调解员开展在线调解，实现“接诉即调”，前端化解矛盾。
对情绪极端、存在心理偏差的高频缠诉人员，探索引入专业心理服务，通过心理疏导缓解对立情绪，引导其理性表达诉求。同时联动基层网格员队伍，对属地性强的邻里、物业等纠纷，转社区网格员上门沟通调解，践行“枫桥经验”，把矛盾化解在基层，从源头减少热线诉求增量。
五、健全平台内部管理体系，强化数据赋能与闭环监管
规范热线运行，离不开精细化的内部管理与数字化的技术支撑。必须从信息保密、数据监测、履职督办三个维度发力，构建“安全可控、智能预警、权责清晰”的内部运行体系。
（一）严格信息保密管理，筑牢信息安全防线
诉求信息涉及个人隐私、商业秘密与举报线索，一旦泄露，既可能导致举报人遭打击报复，也可能引发次生矛盾与权益损害。必须严格落实《个人信息保护法》《数据安全法》要求，构建全流程信息安全保障体系。
实行工单分级分类管理
根据敏感程度将工单分为普通、敏感、涉密三个等级，对应不同的查阅、流转、存储权限。普通工单承办人员可按职责查阅；涉及个人隐私、商业秘密、举报线索的敏感工单，需经审批后方可查阅；涉密工单严格按照保密规定管理。坚持 “最小权限” 原则，工作人员仅能查看职责范围内的工单信息，严禁超权限浏览。
强化技术与制度双重保障
技术层面，对工单数据加密存储与传输，所有查阅、下载、流转操作全程留痕，生成审计日志，定期开展安全审计；制度层面，制定信息保密管理规定，明确保密责任与泄密追责机制，严禁工作人员私自复制、传播诉求信息，严禁将工单信息用于公务以外用途。对泄露信息的工作人员，依法依规给予处分；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
（二）构建大数据监测预警体系，实现滥用行为早发现早处置
依托热线海量数据资源，构建异常诉求智能监测模型，实现从 “人工事后处置”向“智能事前预警”升级，提升治理主动性。
设定多维度监测指标包括频次指标（单号码单日来电次数、单月投诉次数）、相似度指标（诉求内容语义相似度、话术模板匹配度，识别批量模板化投诉）、重复性指标（同一事项投诉次数、跨平台投诉次数）、异常行为指标（夜间高频来电、辱骂工作人员、拒绝沟通等）。系统自动对来电进行风险评分，得分超过阈值的自动标记为异常诉求，转入人工复核。
建立三级预警响应机制
黄色预警由普通坐席重点甄别、加强引导；橙色预警由法律甄别组复核，研判是否属于恶意诉求；红色预警启动应急处置，同步固定证据、联动公安机关。每月形成热线运行分析报告，深度梳理高频问题、异常趋势、滥用特征，报送党委政府作为决策参考，同时推送相关部门开展源头治理，实现 “数据驱动治理”。
（三）压实承办单位履职责任，做到“合理诉求真解决、无理诉求不妥协”
规范热线运行，既要遏制滥用，也要保障合理诉求真解决，不能走向“不作为、慢作为”的另一个极端。必须双向发力，既整治乱作为，也督促真履职。
严格落实首接负责制与限时办结制，明确承办单位主体责任，严禁推诿扯皮、敷衍塞责。根据诉求类型差异化设定办结时限：简单咨询类当场办结，一般民生诉求3-5个工作日办结，复杂疑难诉求15-30个工作日办结，超期工单自动触发督办。规范答复文书标准，要求书面答复事实清楚、依据充分、救济途径明确，杜绝“已关注、将处理” 等模糊表述，确保每一份答复都经得起法律检验。
建立分级督办机制：对超期未办、群众反映强烈的诉求，发函督办；对多次督办仍无进展的，约谈承办单位负责人；对推诿扯皮、造成不良影响的，依规通报批评。同时配套容错纠错机制，对承办单位坚持原则、依法办事，因拒绝不合理诉求导致不满意的，不予问责；对处置复杂诉求主动担当、积极作为，出现非原则性偏差且未造成严重后果的，予以容错，真正实现“为担当者担当、为负责者负责”。
六、结语
规范12345政务服务便民热线运行、遏制公共资源滥用，绝非限制群众合理维权，而是通过制度的精细化、法治化设计，在保障群众诉求表达权与维护公共资源效益、坚守法治原则之间实现最优平衡，让宝贵的政务资源精准聚焦真正的民生急难愁盼，让热线回归便民利民的本源初心。
律师队伍是法治政府建设的重要参与者，也是热线规范化运行的重要支撑力量。京师保定律师事务所将持续发挥专业优势，积极参与热线法律甄别、公益咨询、矛盾调解、普法宣传等工作，助力热线运行始终在法治轨道上推进；同时也将持续关注基层治理实践，积极建言献策，为构建高效、规范、温暖、可持续的政务便民热线生态，推进基层治理体系和治理能力现代化，建设更高水平的法治保定贡献专业力量。
【免责声明】：本文内容并非全部原创，如有侵权，请联系删除。
（作者：王刚律师 北京市京师律师事务所高级合伙人、北京市京师(保定)律师事务所党总支书记、律所主任，京师石家庄分所联合创始人）