党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，要“健全学前教育和特殊教育、专门教育保障机制”，专门矫治教育问题引起社会强烈关注。本文试图探析专门矫治教育的理念基础和属性定位，分析制约专门教育制度发展的限制因素，探索完善和改进该项制度的思路和方法，以期助力未成年人专门矫治教育制度有更广阔发展前景。
一、专门教育制度的理念基础和属性定位
（一）专门教育制度的理念基础
2017年4月，中共中央、国务院印发的《中长期青年发展规划（2016—2025年）》中指出“党和国家要发展，青年首先要发展”，由此可见，青年优先发展是当前青少年工作的重要理念。这一重要理念至少具有两个方面的实践指导作用：一是要注重以发展的眼光培养未成年人更好融入社会的能力，而非把注意力放在对过去已犯罪错行为的评判和惩罚上；二是未成年人教育培养工作在全局工作中处于优先位次，应给予更多关注、倾斜更多社会资源。因此，采用“以教代刑”方式，建立、完善专门教育制度就具有了正当性和必要性。
（二）专门矫治教育制度的属性定位
专门矫治教育制度是一种非常正式、强调科学化及个别化、具有隔离管束性的特别法律处遇措施，属于非刑罚化处置方式，或者称之为刑罚替代措施，在整个处置体系中处于违反轻微治安违法情形与刑事处罚之间的中间位置，以通过专门性、个性化、较缓和的教育矫治措施帮助未成年人成功回归社会生活、回归正常成长和发展轨迹为目标。
二、制约专门教育制度发展的限制因素
（一）面临司法理念亟待转变的现实困境
在基层司法实践中，司法人员对有严重不良行为的未成年人适用专门教育矫治的反应仍较为滞后，究其根本原因，是司法理念尚未转变。一方面，尚未在司法实践中确立少年法理念，在刑事诉讼程序中仍受传统刑事法理念桎梏，“报应主义”立场占据主要领域，刑罚措施仍占据主流。另一方面，检察人员对专门矫治教育制度认识不到位、把握不准确，导致在具体办案中对专门教育矫治适用缺乏动力。
（二）缺乏系统、明确法律支持
专门矫治教育制度在体系构建上缺乏系统性。从法律依据来看，未成年人专门矫治教育制度的相关规定散见于刑法、预防未成年人犯罪法和未成年人保护法等法律中。这些法律规定较为原则，缺乏实践操作性；且更为关键的是，现行法律体系中，各法律之间的衔接不够紧密，甚至存在相互抵触现象。此外，也缺乏具体的操作细则和配套规定。由于国家层面统一标准的长期缺失，各地区在应对专门教育需求时，相继出台了一系列地方性规定与实施细则，但其内容、标准及执行力度等方面呈现出显著的地域性差异。
（三）配套制度建设跟进不足
在司法实践中，由于配套制度跟进不足，专门教育制度在落实“以教代刑”方面较为乏力。主要表现在：一是专门教育指导委员会职责规定不明确。二是惩戒权的制度基础不足。专门学校的学生群体为严重不良行为未成年人，与普通学校学生相比更难管理。虽然当前法律已经赋予教师一定程度的惩戒权，但在实践中教师仍深感难以把握相应尺度，社会各类人群对教师惩戒权的认同度也不尽相同。因此，为惩戒权进一步建立正当性和必要性的理论依据，并完善相应制度体系，仍然十分重要。
（四）重视和推进专门学校建设力度不足
当前在专门学校建设中，党政部门的重视和推进力度存在明显不足。一是政策制定与实施不到位。在实际操作中，政策制定与实施之间存在滞后性，一些地方党政部门重视程度不够。二是缺乏专门经费保障。经费保障不足现象较为普遍，致使专门学校的教学设施、师资力量、学生生活、对外宣传等方面得不到充分保障，不仅影响教学质量，而且一些家长和未成年人对专门学校存在误解和偏见，致使专门学校在招生、学生管理等方面面临困境。
三、专门教育制度的完善和改进措施
（一）加强党对专门矫治教育制度落实的统一领导
将专门矫治教育工作置于党的统一领导之下，相关各部门共同关注、相互配合，在工作推进上给予优先地位，在社会资源配置上给予优先倾斜。具体到检察机关，各省检察院应将其作为重要工作专项推进，一体履职加强对下指导，适时发布系列典型案例，引导各地检察机关在实践中统一工作思路、优化办案方法、拓展监督领域，这是从长远角度确保社会安定的必要之举。
（二）优化相关法律法规体系
细化专门教育适用范围。可通过修订预防未成年人犯罪法、治安管理处罚法等相关法律法规，明确界定“严重不良行为”的具体表现，以及何种情节下的犯罪行为可纳入范畴。如预防未成年人犯罪法第45条第1款规定：“未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。”但对于“不予刑事处罚”的具体适用范围，是否包含刑法第17条规定不负刑事责任情形，刑事诉讼法第16条依法不追诉情形，以及免于刑事处罚、因情节显著轻微危害不大而不认为是犯罪的情形、酌定不起诉和附条件不起诉情形，需要结合基本理念和制度目的、未成年人犯罪预防现状等诸多因素综合考虑后予以明确。
明确专门学校管理“负面清单”，通过立法明确专门学校的办学标准、分级分类管理制度、多元一体的教育教学内容，以及专门学校管理模式禁止清单。如明确专门学校设置标准，包括校舍建设、师资力量、教学设施等方面要求；禁止专门学校实行在学生寝室张贴“罪行卡”“颜色卡”等对学生“打标签”、进行类别划分、涉人格侮辱性认定等管理措施。
（三）完善支撑制度体系
建立社会人格调查报告制度。基于少年法理念指导，出于对未成年人的人身危险性因素开展充分考量，而非偏重考量行为社会危害性，力求对罪错未成年人的社会人格状况进行全面而系统的“人格画像”。
建立检察监督制度。探索构建覆盖专门教育启动、评估、决定、变更、运行管理以及申诉救济全过程的检察监督机制，可尝试通过出台专门的规范性文件、设置驻校检察室、引入第三方专业力量、召开检察听证会等创新举措，以精准对接专门教育的实际需求。
建立国家监护制度。以法律形式将国家监护制度固定和明确。从近期目标来看，可尝试在实施细则中做出明确规定。具体而言，应明确保护处分是一项特殊的国家监护制度，旨在通过关怀、教育和引导，帮助严重不良行为未成年人顺利回归人生正常轨道。
（作者：李彦青 杨玉玉 苏粟 陈鑫欣）
（作者单位：衡水市人民检察院、衡水市桃城区人民检察院）