一、新法的亮点和制度创新
（一）立法的价值取向：法治政府建设的必然要求
《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）的修订是法治政府建设的必然要求，其深刻回应了新时代社会治理的需求。随着经济社会发展，新型治安违法行为（如网络诽谤、无人机扰航、抢夺方向盘等）频现，旧法已显滞后。同时，“放管服”改革和民法典的实施，以及行政处罚法的修订等，对执法规范化和人权保障提出了更高要求。新修订的治安管理处罚法在立法价值取向上突出了如下双重平衡：
一是秩序与自由的平衡，在惩戒违法、维护秩序的同时，限制强制措施的使用；二是效率与公正的平衡，赋予当场处罚权限，但要求同步全程录音录像，并通过细化处罚裁量基准压缩自由裁量空间。
（二）核心制度创新：行政法基本原则的具象化
1.合法性原则
一是职权法定。明确依法行使职权。二是程序法定。包括告知、听取陈述和申辩、听证等程序。例如，当场作出治安管理处罚决定的，人民警察应当向违反治安管理行为人出示人民警察证，并填写处罚决定书，以避免程序滥用。
2.合理性原则（比例原则）
一是必要性审查。维持行政拘留年龄下限为16周岁，对已满16周岁不满18周岁且初次违反治安管理的，不执行行政拘留，对14周岁至16周岁者仅适用“矫治教育”，体现了最小侵害原则。二是过罚相当与刑行衔接。明确处罚种类并细化适用规则，规定了行政处罚与刑事处罚的梯度衔接及相关部门间的通知或者移送处理机制。
3.正当程序原则
一是陈述和申辩权保障。要求事前告知处罚的内容及事实、理由、依据，并告知依法享有的权利，保障陈述和申辩权，确保证据的听取和采纳。同时，保障涉未成年人行政拘留的听证救济途径等。二是证据规则完善。确认非法证据排除规则，明确举证责任，确立证据援用规则：“在办理刑事案件过程中以及其他执法办案机关在移送案件前依法收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，可以作为治安案件的证据使用。”三是程序衔接。简易程序、快速办理、调查取证等须遵守《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称程序规定）。该程序规定须根据治安管理处罚法的相关规定进一步完善。四是教育与处罚相结合。
（三）强化程序保障：从权力本位迈向规范权力、保障权利的价值追求
除了前述“正当程序原则”的具体落实内容之外，还包括如下主要程序保障：
1.执法主体明示制度
将“执法证件”统一为“人民警察证”，明确执法资格要件，并明确规定使用传唤证传唤制度，在加强程序公正的同时，也有利于规范执法权的行使。
2.全程录音录像义务
对询问、扣押、检查等行为强制要求同步记录，实现执法过程“留痕”。
3.扩展听证程序范围
听证范围除公安机关作出吊销许可证件、处四千元以上罚款的治安管理处罚决定或者采取责令停业整顿措施外，新增对未成年人可能执行行政拘留的听证，以及“案情复杂或者具有重大社会影响的案件”之听证制度。
4.办案期限的法定化
明确规定了公安机关办理治安案件的期限，并明确了案情重大、复杂的批准延长机制和相关期限控除规则，防止案件久拖不决，确保行政效率。
5.暂缓执行和假出所制度
对“遇有参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等情形的”，适用行政拘留处罚决定的暂缓执行或者假出所制度。适用该制度需提供担保人或者缴纳保证金，体现行政拘留处罚的人文关怀。
6.追责时效缩短
作为行政处罚法的特别法，根据治安管理处罚特点，“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚”。
（四）法治价值的实现路径——规范行政裁量权行使
通过规范权力运行、强化程序约束、拓展权利救济三重路径，确保现代行政法治精神的落地。
一是规范裁量权。明确公安机关和人民警察的法定职权与职责，以“不得”明确禁止性规范，以裁量基准规范治安管理处罚权的行使，列举规定“从轻、减轻或者不予处罚”的情形，列举规定“从重处罚”情形，列举规定“应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚”的情形，并设专章分专节规定各类“行为和处罚”，明确追责情形，从法律的层面压缩权力寻租空间。二是提升执法效能。确立行政拘留折抵机制，落实“一事不二罚”原则。三是回应民生关切。将高空抛掷物品，以及抢控驾驶操纵装置、拉扯、殴打驾驶人员等行为纳入处罚，填补了公共安全治理的空白。
（五）正当防卫制度的明确化
新增第十九条：“为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违反治安管理行为，不受处罚；制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的，依法给予处罚，但应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。”该规定旨在终结“被打还手即互殴”“各打五十大板”的惯性思维和执法困境，确立“法不向不法让步”原则。以“正在进行的不法侵害”为核心要件，确立防卫行为的合法性判断标准，注重治安处罚的即时性与社会危害性判断，与刑法规范及法理进一步加强衔接，为公民自卫权提供了法律保障。
（六）未成年人惩戒机制的重构
未成年人处罚规则的调整回应社会关切，打破过往“未成年人违法不拘留”的刚性惯例，体现科学分类、有效施策的价值导向。
1.打破年龄豁免
对“已满十四周岁不满十六周岁的”“已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的”，不执行行政拘留处罚。但“违反治安管理情节严重、影响恶劣的，或者……在一年以内二次以上违反治安管理的，不受前款规定的限制”，可执行行政拘留，破除“法不责幼”误区。区分“情节严重”与“初次违法”情形，体现了比例原则中的“最小侵害”要求。
2.矫治教育措施
要求公安机关对不予处罚的未成年人，依据预防未成年人犯罪法采取矫治措施，符合未成年人保护法的“教育为主”精神。
（七）法治体系中的正确定位和法法衔接的系统性
治安管理处罚法本质上是行政法，其内容、形式、程序和基准等均属于行政法范畴。该法明确了公安机关和人民警察作为执法主体的地位，同时明确了该法在法治体系中的定位，强调了法法衔接的系统性。该法的制定有助于公安机关和人民警察扎实、安心、依法全面履行职责。
首先，该法明确，“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性”，优先适用刑法，“尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”（此种定位值得商榷。笔者认为或可调整为优先适用本法，并规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，如第一百三十九条，加之第八条第二款之规定，已能体现此意）。
其次，该法强调程序优先适用“本法”。本法没有规定的，适用行政处罚法和行政强制法。这明确了该法作为特别法的优先适用地位，符合特别法优于一般法的原理。
最后，该法有关法法相接、法律适用的规定均强调“除法律有特别规定的外，适用本法”，并明确依照国际条约适用本法（第五条）。这些规定厘清了法律适用关系，即公安机关和人民警察在执法过程中，涉及治安管理事项，首先应适用该法；而“法律有特别规定的”和国际条约规定的情形，则为特殊情况明确了法律适用规则。
因此，该法将行政法的基本原则，包括合法性、合理性，程序正当、教育与处罚相结合等，转化为具体规范，并通过核心制度创新，实现私权保障与公共治理的再平衡，成为我国行政法制进程中的重要里程碑。
（八）治安违法记录封存制度与相关信息安全保障机制
一是封存制度安排。所有治安违法记录须封存，禁止向非受权单位公开，仅限国家机关办案或者法定单位依法查询。封存制度有助于减少就业歧视与再犯诱因，避免“一朝犯错终身受限”。二是信息安全保障机制。“不得将在办理治安案件过程中获得的个人信息，依法提取、采集的相关信息、样本用于与治安管理、查处犯罪无关的用途，不得出售、提供给其他单位或者个人。”
（九）新型社会风险纳入规制
积极应对公共安全领域的新挑战。如前所述，将高空抛掷物品、抢控驾驶操纵装置、拉扯、殴打驾驶人员等行为纳入处罚。同时，将“飞行民用无人驾驶航空器、航空运动器材，或者升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物体”等列为“妨害公共安全的行为”，并专门作出处罚规定。
（十）民生痛点治理
规制违规养犬行为，对违规饲养烈性犬致伤他人的规定拘留等处罚；对组织、胁迫未成年人在不适宜未成年人活动的经营场所从事有偿陪侍活动，虐待家庭成员、幼老病残等行为，明确拘留等处罚措施，填补了民事赔偿外的惩戒空白，为公安机关介入相关民事纠纷、保障民生提供了法律依据。
（十一）执法程序精细化
1.一人执法的规范与监督
原则上要求调查取证二人执法，而“公安机关在规范设置、严格管理的执法办案场所进行询问、扣押、辨认的，或者进行调解的，可以由一名人民警察进行”，但同时规定需要全程同步录音录像，以技术监督防止权力滥用。
2.效率与公正平衡
明确规定当场处罚制度。“违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，处警告或者五百元以下罚款的，可以当场作出治安管理处罚决定。”同时，完善了相关告知、出示证件等程序，以保障当事人权利。
二、公安执法面临的挑战与应对
（一）正当防卫认定的复杂性
防卫必要限度的判断需结合现场情境，如侵害强度、防卫工具等，要求民警具备较高的法律素养与实践经验，避免过度执法或者认定模糊。除通过最高人民法院发布指导性案例外，更应当注重由公安机关细化执法指引，统一认定标准。
（二）未成年人案件处理的精细化
“情节严重、影响恶劣”等情形需进一步明确界定，防止执法尺度不一；矫治教育需与社区、学校协同落实，避免“一关了之”。询问未成年人需监护人或者合适成年人在场，拘留决定前可举行听证，充分体现权利保护。
（三）新型违法行为的取证难题
无人机“黑飞”、网络侵害个人信息等案件涉及电子证据固定，要求公安机关提升技术取证能力。应加强与民航、网信等部门的数据共享与协作机制，破解管辖权分散问题。
（四）一人执法的合规风险
录音录像设备故障或内容被剪辑可能导致证据无效，需强化技术运维与责任追究机制。一人执法的适用范围和监管问题，有待在科学分类、分层、分领域的基础上，进一步深入研究并优化制度配置。
三、法治现代化进程的标志性立法——迈向更高水平行政法治
新修订的治安管理处罚法在恪守职权法定、程序正当、权利保障、教育与处罚相结合的行政法核心理念基础上，通过制度创新、程序优化、体系协同三重维度，构建了更具回应性的社会治理框架，将有助于我国治安管理从“管控型”向治理现代化的实质性跨越。未来实施需着力于执法能力建设（防卫认定培训、技术取证）、细则配套（未成年人情节标准）及监督机制完善，方能全面释放其保障公民权利、维护公共秩序的制度效能。（中国人民大学二级教授 杨建顺）
（杨建顺，中国人民大学二级教授、博士生导师，比较行政法研究所所长，日本法研究所所长，海关与外汇法律研究所所长，日本国一桥大学法学博士。兼任中国法学会行政法学研究会副会长，北京市法学会行政法学研究会副会长，中共北京市委法律专家，北京市人民政府立法工作委员会法律专家委员会委员，北京市人民政府行政复议委员会非常任委员，最高人民检察院专家咨询委员，农业农村部法律顾问，交通运输部专家委员会委员，海淀区法学会首席法律咨询专家，海淀区“十五五”规划专家咨询委员会委员。）
【本文刊载于《人民法治》杂志2025年12月下（总第216期） 专题研究栏目】
