公平竞争审查制度是行政机关在制定涉及市场主体经济活动的政策措施时，需事先评估其对市场竞争的影响，防止出台排除、限制竞争的政策措施。海南自由贸易港于2021年颁布《海南自由贸易港公平竞争条例》和一系列政策文件，初步构建起公平竞争审查制度框架。四年来，《反垄断法》修订，《公平竞争审查条例》出台，《民营经济促进法》强化了公平竞争审查责任。同时，随着自贸港建设的深入推进，面对日益复杂的市场环境、多元的经济活动以及封关运作的紧迫压力，为打造国际化营商环境，促进民营经济蓬勃发展，推动对外贸易稳步提升，优化公平竞争审查制度再次成为自贸港制度升级的重点问题。
在当前的公平竞争审查制度中，单一化的审查标准与流程不足以应对数字经济、平台经济等新兴业态和关键领域的复杂性、特殊性要求；在与其他国家和地区间进行投资和贸易条件对接的过程中，公平竞争审查制度衔接也存在标准差异。因而亟需进一步健全和完善海南自由贸易港公平竞争审查制度体系，发挥负面清单制度与公平竞争审查制度的协同效应，通过建立行之有效的公平竞争审查制度体系，打破行政性垄断壁垒，激发市场主体活力，为民营经济发展营造公平、透明、可预期的市场环境，推进区域经济一体化和竞争规则国际化整合，助力海南自由贸易港实现高水平开放与高质量发展目标。
一、建立行之有效的公平竞争审查制度体系是优化营商环境、促进民营经济发展的核心要义
（一）公平竞争审查制度的历史沿革
2016年，国务院制发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号），为我国的公平竞争审查制度确立了制度框架和基本原则。2017年，市场监管总局、发展改革委、财政部、商务部、司法部联合制定《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》（发改价监〔2017〕1849号），正式确立了公平竞争审查制度，细化了审查机制、审查程序和审查标准等具体内容。2021年，围绕“统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善”的高标准市场体系建设，着力强化制度刚性约束，《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）系统修订后重新颁布。
2022年，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，要求完善公平竞争审查制度，研究重点领域和行业性审查规则，健全审查机制，统一审查标准，规范审查程序，提高审查效能。同年，《中华人民共和国垄断法》修订，在第五条专门规定了公平竞争审查制度，成为该项制度执行的上位法依据。
2024年，国务院颁布《公平竞争审查条例》（中华人民共和国国务院令 第783号），以行政法规的形式规范了公平竞争审查标准、审查机制及监督保障等措施，提高了该项制度的立法效力层级。2025年，《民营经济促进法》再次将“公平竞争”单独设章做出规定，在法律层面再次重申公平竞争审查制度的内容和要求。
（二）公平竞争审查制度的原理阐释
公平竞争审查制度以行政垄断规制为出发点，旨在约束政府不当干预市场的行为，维护市场竞争的公平性。行政垄断是指行政机关滥用行政权力，排除、限制市场竞争的行为，其不仅破坏市场竞争机制，还阻碍资源的有效配置。公平竞争审查机制的建立，正是为了从源头上预防和纠正行政性垄断，确保政府制定的政策措施符合公平竞争要求。在国际上，公平竞争审查制度是市场经济国家有效制约政府权力滥用的通用手段，经济合作与发展组织（OECD）倡导成员国建立竞争审查机制，确保政策不扭曲市场竞争。欧盟国家援助控制（State Aid Control）要求成员国对企业的补贴或优惠政策需经竞争审查，防止市场扭曲。
公平竞争审查主体的确定是公平竞争审查制度运行的关键。一方面，在现行制度设计中，各级行政机关及其部门作为政策制定者，同时也是自我审查的主体，需对自身制定的涉及市场主体经济活动的政策措施进行自查。公平竞争审查的对象涵盖所有可能影响市场竞争的政策措施。包括地方性法规、规章、规范性文件，以及行政机关制定的涉及市场主体经济活动的其他政策性文件。审查内容围绕政策措施是否排除、限制竞争展开，从市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准等多个维度进行系统考量。审查标准是判断政策措施是否违反公平竞争原则的具体依据，分为禁止性标准和限制性标准。监督措施是保障制度落实的关键环节。内部监督方面，上级行政机关通过定期检查、专项督查等方式，对下级机关的审查工作进行监督；外部监督上，社会公众、企业和行业协会可对违反公平竞争的政策措施进行举报，新闻媒体也可发挥舆论监督作用。
（三）进一步健全和完善海南自由贸易港公平竞争审查制度体系的重要意义
健全和完善海南自由贸易港公平竞争审查制度体系，对于优化营商环境、促进民营经济发展具有不可替代的作用。一方面，民营经济是海南自贸港经济发展的重要力量，健全公平竞争审查制度体系，能够为民营经济营造更公平的市场环境。民营企业得以平等参与自贸港基础设施建设、新兴产业培育等项目，充分发挥其灵活创新的优势，在跨境电商、现代服务业等领域探索新模式、新技术。另一方面，公平竞争审查制度体系的完善，为规范海南自贸港政府的市场干预行为提供了制度约束。在国际层面，自贸港高标准的公平竞争审查制度体系，向全球展示了中国深化改革开放、营造市场化法治化国际化营商环境的决心。规范透明的政府行为，能够更好地吸引国际投资者和优质企业落户海南，提升自贸港在全球经济格局中的竞争力和影响力，为自贸港建设赢得更广泛的国际认可与合作机会。
二、当前海南自由贸易港公平竞争审查制度运行现状
（一）海南自由贸易港公平竞争审查制度体系框架
2022年1月1日起施行的《海南自由贸易港公平竞争条例》这一地方性法规，全面涵盖了公平竞争的基本原则、市场主体的竞争行为规范、政府的监管职责以及公平竞争审查的程序、标准等关键内容，结合反垄断法、反不正当竞争法的相关规定，并充分考虑了海南自贸港的特殊发展需求和国际经贸规则的对接要求。
围绕《海南自由贸易港公平竞争条例》，海南还出台了一系列配套制度，如《海南自由贸易港公平竞争审查制度实施办法（暂行）》，对公平竞争审查工作的具体流程、审查主体责任、监督机制等进行了详细规定，明确由县级以上人民政府设立公平竞争委员会，负责统筹协调、监督指导本地区的公平竞争审查工作，进一步增强了制度的可操作性。此外，海南还制定了海南省公用企业竞争合规指引等制度，针对特定行业和领域的竞争行为进行规范和引导，逐步形成了较为完善的公平竞争审查法规制度体系。
（二）海南自由贸易港公平竞争审查制度运行现状及存在的问题
虽然海南自贸港已建立了较为完善的公平竞争审查工作体系，但是在实践中公平竞争审查制度的运行仍存在法规衔接与细化不足、审查标准与流程存在漏洞、制度协同与国际对接困难等问题，
第一，法规衔接与细化不足。尽管海南自贸港已建立了公平竞争审查法规体系，但在与国家反垄断法、反不正当竞争法的衔接上仍存在一些问题。部分法规条款在具体内容上未能充分体现国家法律的最新要求和精神。例如，在垄断行为的认定标准、反不正当竞争行为的具体规制措施等方面，与国家法律的衔接不紧密，导致在实际审查和执法过程中，可能出现标准不一致、适用法律不准确的情况。
随着海南自贸港经济的快速发展，数字经济、平台经济等新兴业态不断涌现，但目前的法规体系在数据垄断、算法歧视、平台滥用市场支配地位等新兴问题上，缺乏明确的界定和规范，使得公平竞争审查工作在面对这些新兴业态时，缺乏有效的审查依据和手段。
第二，审查标准与流程问题。公平竞争审查标准不够明确和细化，在实际审查工作中，审查人员对于一些政策措施是否排除、限制竞争的判断，缺乏具体的量化指标和详细的分析方法，主观性较强。审查流程方面也存在一些问题。部分政策制定机关在审查过程中，存在审查程序不规范的情况，如未充分征求利害关系人意见等。
第三，制度协同与国际对接困难。公平竞争审查制度与反垄断执法、反不正当竞争执法之间的协同机制尚未健全。虽然海南自贸港致力于打造国际化的营商环境，但公平竞争审查制度在与国际通行规则对接上仍存在差距。在涉及外资企业国民待遇、市场准入负面清单管理等方面，与国际高标准经贸规则的要求相比，还存在一些需要进一步完善的地方。例如，外资企业仍然面临不公平的竞争待遇，影响了自贸港对国际资本的吸引力。
三、进一步健全和完善海南自由贸易港公平竞争审查制度体系的建议
（一）完善法规体系，加强与国家法律及国际规则的衔接
针对跨境服务贸易、数字经济、离岸金融等自贸港特色领域，组织多方力量共同制定专项审查标准和处罚措施，规范数据收集、使用、共享等环节的竞争行为。同时，建立规章动态调整机制，关注新兴业态的发展变化和出现的新问题。
制定详细的公平竞争审查标准量化操作指南。对于市场准入和退出标准，明确规定不同行业、不同规模企业的准入门槛量化指标，为审查人员提供具体的操作指引，提高审查结果的科学性和公正性。
深入研究国际高标准经贸规则，如CPTPP、DEPA等，对海南自贸港公平竞争审查制度中涉及外资企业的相关规定进行优化。在市场准入方面，进一步放宽外资准入限制，完善外资准入负面清单管理，确保外资企业在负面清单以外的领域能够依法平等参与市场竞争。在国民待遇方面，明确规定外资企业在经营运营、要素获取、标准制定、优惠政策等方面与内资企业享受平等待遇，消除对外资企业的隐性歧视。同时，加强与国际竞争政策的交流与合作，积极参与国际竞争规则的制定，提升海南自贸港在国际竞争领域的话语权和影响力。
（二）优化审查流程、建立公平竞争审查与执法协同机制
对公平竞争审查流程进行全面优化。明确政策制定机关在审查过程中的各项时间节点要求，建立审查流程跟踪机制，对政策措施的审查进度进行实时跟踪和监督，对于审查周期过长的项目，及时进行督促和提醒。同时，简化审查程序，对于一些简单的、明显不涉及排除、限制竞争的政策措施，可以采用简易审查程序，提高审查效率。
建立公平竞争审查部门与反垄断执法、反不正当竞争执法部门之间的协同工作机制。加强执法协作，对于审查发现的涉嫌垄断和不正当竞争的行为，及时移交执法部门进行调查处理，执法部门将执法结果及时反馈给审查机构，提升制度整体效能。
（三）构建多元化的公平竞争审查监督体系
加强内部监督，强化外部监督，充分发挥社会公众、媒体、行业协会等监督作用。同时，邀请第三方专业机构对公平竞争审查工作进行评估和监督。
进一步健全和完善海南自由贸易港公平竞争审查制度体系具有重要的战略意义，对于优化营商环境、规范政府行为、促进民营经济的健康发展、树立政府公信力、提升自贸港的市场活力、增强国际竞争力、实现可持续发展目标至关重要。（吴比杰 傅丽 ）
参考文献
［1］郭娟娟等：《公平竞争审查制度对民营企业投资水平的影响及作用机制》，《学习与实践》2025第六期，第45-56页。
［2］殷继国、李晟：《民营经济高质量发展视域下公平竞争审查制度的优化》，《法治现代化研究》2024年第五期，第62-76页。
［3］魏磊等：《〈公平竞争审查条例〉的实施意义与适用问题研究》,《中国市场监管研究》2024年第10期，第47-51页。
（作者吴比杰系三亚学院法学院教师；傅丽系三亚学院法学院副教授）
【本文刊载于《人民法治》杂志2025年12月上（总第215期） 法治新知栏目】
