检察建议作为人民检察院依法履行法律监督职责的重要方式，自实施以来，在全国范围内取得了显著的成效。随着中国的法治现代化进程不断加快，如何发挥检察建议的内在制度优势，为其赋予新理念、新模式，推动检察建议从“办理”向“办复”转变，成为新时代检察人的重要课题。
一、检察公共关系与社会治理检察建议质效提升
何谓“检察公共关系建设”？曾有学者作如此概括：“检察公共关系建设的推进主体是检察机关；对象既包括社会公众也包括相关职能部门；方式是双向沟通与信息交流，具体手段包括检务公开和监督反馈等；其目的在于更好地履行检察职能，进而提升检察机关形象与公信力。其“双向沟通”而非“单方面信息输出”的运作特征适用于社会治理检察建议制发过程中检察机关与被建议单位的关系研究。
（一）社会治理检察建议质效提升需要以关系为视角
社会治理检察建议是一种弱强制性的法律监督方式，具有更为明显的互动性、开放性。一份高质效的社会治理检察建议不仅仅需要内容精准，更需要得到被建议单位发自内心的认同。可以说，内容的精准性与良性互动关系是社会治理检察建议质效提升的一体两面，缺一不可。
一些学者注意到，社会治理检察建议离不开检察机关与相关单位良性互动，特别是理性对话协商的过程，如有观点提出“检察机关不能被动等待被建议单位的回复落实，而是应在发出检察建议书之后积极与被建议单位沟通，及时了解落实情况，为被建议单位对检察建议的落实提供指导和帮助”。可见，检察公共关系建设，是提升社会治理检察建议质效研究的一个重要维度。
（二）社会治理检察建议质效提升应以关系建设为方向
在社会治理检察建议制发过程中，检察机关与被建议单位之间协商与沟通现象十分普遍。不同形式的协商机制往往具有不同的功能，例如，询问、座谈会等形式更有利于调查和了解客观事实，防止信息不对称；联席会议、会商、听证等形式更有利于达成一致意见。优秀社会治理检察建议背后的检察公共关系具有一个共同特征：依靠各种形式的协商机制与相关单位形成一种协同共治关系。因此，通过协商机制构建一种协商型检察公共关系是提升社会治理检察建议质效的重要方向。
（三）社会治理检察建议协商制度具有一定的规范依据
近年来，最高检多次强调要注重检察公共关系建设。有关社会治理检察建议的制度规范中，亦能发现一些关于协商型检察公共关系的规范依据。例如，《人民检察院检察建议工作规定》第二十四条规定，人民检察院应当积极督促和支持配合被建议单位落实检察建议。可以采取询问、走访、不定期会商、召开联席会议等方式。
二、社会治理检察建议质效提升的困境与破局
（一）质效提升需要良性检察公共关系支撑
检察权兼具司法权和行政权属性，使得检察建议可以参与到社会治理实践中。但实践中，检察人员更关心检察建议的“效”，通常采取公开宣告送达、联合会签文件等方式，适当借助考核压力、舆论压力等外部机制，督促被建议单位积极配合落实，以增强其刚性。与检察人员不同，被建议单位则更关心检察建议的“质”，更为关注是否属于本单位管辖范围、内容是否具有可行性，对难以具体执行的检察建议容易心生抵触。双方基于各自的角度和立场，在工作中容易相互脱节、各自为政。
一方面，由于检察机关跟被建议单位沟通不够，“纸面执行”为“模糊制发”创造条件，“效果欠缺”导致“质量不足”。另一方面，部分检察人员倾向于制发内容笼统、空泛的检察建议，挫伤了被建议单位配合整改的积极性，使得整改落实流于形式，“质量不足”造成“效果欠缺”。
（二）引入协商机制为破局之法
1.寓“监督”于“协同治理”当中
突破社会治理检察建议质效提升的瓶颈，需要对检察公共关系建构思路进行反思。在多元共治的社会治理关系中，检察机关与被建议单位不应当被简单地理解为监督者与被监督者之间的程序性对抗关系。相反，双方都以源头治理作为共同目标，既不应是相互掣肘的恶性互动关系，也不应是相互扯皮的脱耦状态，而应当是协同共治基础上的良性互动关系。
通过检察建议实现源头治理，既是协同治理的过程，也是法律监督的过程。只不过，此时检察机关所依靠的法律监督手段，不是强制执行力，而是法律文书的说理性和横向的协同共治关系。在这种协同方案下，构建合作互补的良性治理网络，寓“监督”于“协同治理”当中，正是提升社会治理检察建议质效的必由之路。
2.引入协商机制克服现实困境
就社会治理检察建议而言，检察建议的“质”有赖于全面客观分析问题，提出具体可行的建议内容；而检察建议的“效”依赖于被建议单位的配合与回应。以协商机制来解决这些问题，需要着重把握三个方面：
第一，制发的精准性。听取主管机关的意见，以增强检察建议“对策提出者”的专业性。第二，采纳的主动性。通过沟通协调增进社会治理共识，强化主动性、提高采纳率。第三，治理的长效性。与被建议单位建立健全信息共享、线索移送、协商配合、联席会商等机制，能够推动从过去“一纸建议”的就事论事转向长期深层的协商与合作。
三、协商机制运行的路径
（一）协商原则
第一，检察主导原则。检察机关作为检察建议的制发者，更善于从被监督者的立场和角度思考问题、谋划举措，从而赢得被监督者的认同，促进和帮助被监督者更全面、更深刻理解法律、共同履行好法定职责。第二，释法说理原则。将释法说理贯穿协商过程始终。努力减少分歧争议。第三，公平公正公开原则。更加注重治理过程中的对话、互动与互惠，更加重视相关单位、社会公众对治理过程的参与性和对治理效果的回应。
（二）协商范围与条件
协商机制本质上是一种法律监督策略，而不是对法律监督的背离。因此适用协商机制不能减损法律监督的刚性。应作分类处理，如系检察机关在办案中发现社会治理领域出新情况、暴露新问题、亟需新对策的情形，一般应当适用协商机制；而对于有关单位不依法及时履职、不严格落实制度乃至发生违法犯罪情况等系合法性监督的不具有可协商空间的情况下，则必须严格适用法律。
（三）协商主体
协商主体包含检察机关、涉案单位、有关主管机关以及其他有关单位，包括公告送达时需要沟通协商的人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方人员。涉及事项社会影响大、群众关注度高的，协商主体还应包括同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织。
（四）协商程序
在社会治理类检察建议案件化办理过程中，可借鉴类似“办案模式”，建立信息共享、线索移送程序。健全联席会议、协查配合程序，在落实过程中及时指导，整改反馈。完善跟踪落实程序，通过会商会谈的方式，对检察建议实施的效果进行反馈，推动社会治理法治化、精细化。
（作者：田文利 刘子辉 张纪）
（作者单位：保定市人民检察院、保定市莲池区人民检察院）