地处鲁西南的曹县正以一场低成本、高效率、本土化的智能治理创新，破解长期困扰县域的治理难题。作为中部人口大县与民营经济强县，曹县面对“人少事多、矛盾复杂、数据分散”等基层治理难题，抢抓开源大模型普及机遇，紧扣新时代“枫桥经验”智能化落地要求，投入约9万元自主研发综治AI（人工智能）系统，推动基层治理从“人海战术”向“人机协同”深刻转型，用小投入撬动治理效能大跃升，为全国县域社会治理现代化提供了可复制、可推广的鲜活样本。
2023年底建成的曹县综治中心（蒋贤根 摄）
曹县标志性建筑灯塔（王晓新 摄）
治理之困
人口大县遭遇“小马拉大车”
曹县全县经营主体数量达15.6万家，经济活力充沛、人口流动频繁。与此同时，各类矛盾纠纷总量持续攀升，基层治理压力与日俱增。2025年，全县登记在册的矛盾纠纷数量达25368件，而基层专业综治人员仅72人，人均需承担超350件纠纷调处工作。“人少事繁、负荷超载”成为基层治理的常态，“小马拉大车”的困境愈发突出。
更具挑战性的是，县域矛盾纠纷形态已发生深刻演变。传统邻里口角、家庭琐事等简单纠纷占比下降，跨领域交叉、成因复杂化的新型纠纷快速增多，呈现多部门交织、多领域叠加的鲜明特征。婚姻家庭、劳资工伤、宅基地边界、合同违约、知识产权等纠纷相互交织，对调解的专业性、协同性、精准性提出前所未有的高要求，依赖调解员个人经验的传统调处模式已难以应对复杂多变的治理需求。
2024年底，曹县县委政法委对基层治理开展全面调研，形成一份清晰的治理“体检报告”，直指三大核心痛点。一是效能困境，复杂矛盾化解率仅15.5%，大量纠纷陷入“反复调解—僵局频发”的恶性循环，矛盾久拖不决；二是人力瓶颈，单起纠纷平均调处耗时7.2个工作日，大量时间耗费在信息查询、案例翻阅、部门沟通上，基层工作人员职业倦怠率高达43%，工作积极性与效率大打折扣；三是数据壁垒，部门间信息共享率不足10%，政源、访源、诉源、警源“四源”数据分散割裂，智能化工具普及率与应用能力偏低，95%的工作人员表示缺少或不会使用智能辅助工具，治理决策依赖经验判断，缺乏数据支撑。
一边是日益繁重的治理任务，一边是编制有限、人力不足、技术滞后的现实约束；一边是群众对高效便捷化解矛盾的迫切需求，一边是传统治理模式的路径依赖。恰逢中国共产党中央委员会政法委员会明确综治中心信息化、规范化建设要求，开源大模型技术快速普及，曹县县委政法委下定决心：借助AI技术为基层治理装上“智慧大脑”，走出一条低成本、高效率、本土化的智能治理新路径。
2026年5月20日，曹县综治中心大厅窗口接待来访群众（董西德 摄）
创新之路
9万元打造综治“智慧大脑”
面对资金有限、技术门槛高、基层适配难等问题，曹县确立“最新技术、最优架构、最小投入、最佳成效”的核心思路，不搞大投入、不做重复建设，依托开源大模型与轻量化部署，通过“六步走”自主搭建综治AI系统，全程仅投入约9万元，实现“小投入办大事”。
第一步，搭框架。构建全栈式现代化应用整体架构，同步完成软件著作权登记并推进架构专利申请，为系统长期稳定运行与迭代升级筑牢基础。
第二步，建两库。同步建设知识库与数据库，打造治理数据“资源池”。知识库集成法律法规、司法解释、典型案例等240GB结构化数据，覆盖基层治理全场景；数据库归集政源、访源、诉源、警源“四源”矛盾纠纷数据及特殊人群数据共计1.02亿条，建成12类本地部署数据库，所有数据本地存储、本地运行，保障数据安全，提升调取效率。
第三步，炼模型。基于本地服务器算力，通过数据集构建、模型选择、模型训练、参数调整、迭代优化，将通用大模型淬炼为适配综治领域的“行业专家”。
第四步，分场景。聚焦基层治理实际需求，设置AI信息检索、事件研判、处置建议、便民服务、决策参考等五大核心模块，覆盖矛盾调处、风险预警、便民咨询、决策支撑全流程，满足不同岗位、不同场景的使用需求。
第五步，做嵌入。以浏览器插件形式，无缝嵌入山东省“一站式”矛盾纠纷多元化解线上平台，确保镇街层级无须额外投入硬件、无须改造系统，实现“零成本接入”；操作界面简洁直观，工作人员无须专业技术培训，实现“零成本掌握”。
第六步，推链接。简化操作流程，将AI生成的处置建议以“链接+随机密码”的形式直达调解员手机。调解员无须登录复杂系统、无须记忆操作步骤，即便不熟悉智能设备也能轻松操作，真正做到了设备使用的“零门槛”。
低成本落地的背后，是北京大学城市治理研究院、山东浪潮集团有限公司和中国联通等机构与单位的技术支持。曹县以清晰的AI+县域治理场景、较强的自主研发能力，整合社会资源，采用开源大模型+轻量化部署，实现“小投入办大事”。
2026年5月20日，曹县综治中心工作人员利用山东省矛盾纠纷多元化解线上平台研究全县矛盾纠纷形势（董西德 摄）
效能之变
调解员减负决策者提智
综治AI辅助系统上线运行后，彻底改变了基层矛盾调解与治理决策模式，实现了调解员省心、群众安心、决策者放心的多方共赢，治理效能实现质的飞跃。
对基层调解员而言，综治AI辅助系统让调处工作从“凭经验、靠感觉”转向“靠数据、依法理”。以往面对复杂纠纷，调解员往往心里没底，因此，在现场调解前，需花费大量时间查询相关法律法规和典型案例。如今，调解员运用综治AI辅助系统，不到3分钟便可获取包括人员和事件画像、法律依据、典型案例、处置建议在内的全套调解方案，大幅缩短研判时间、提升调解专业度。在曹县魏湾镇一起63岁食堂临时工的工伤纠纷调解中，综治AI辅助系统精准研判出当事人受伤情形符合工伤认定标准，并自动推送相关法条和案例，协助调解员促成50万元赔偿协议达成。在处理青堌集镇林木采伐意外赔偿纠纷时，调解员在综治AI辅助系统快速测算出合理赔偿数额区间的支持下，仅用一周时间便化解了矛盾。对于彩礼退还、宅基地边界等常见纠纷，综治AI辅助系统还能结合具体场景，给出兼顾法理与情理的解决方案，使矛盾在半小时至数天内得到化解。
对治理决策者而言，综治AI辅助系统推动治理模式从“被动救火”转向“主动防火”。通过实时矛盾分布、风险领域分析等方式，推动数据驱动决策。曹县各街道依托综治AI辅助系统锁定“飞线充电”高发区域，开展专项整治并增设充电桩，从源头压降投诉。青菏街道借助综治AI辅助系统预警晒粮矛盾，精准掌握各方诉求，成功防范事态扩大升级。
综治AI辅助系统还针对不同纠纷类型智能适配调处策略：婚姻家庭纠纷侧重心理画像与情感疏导，兼顾法理人情；劳资纠纷聚焦法条依据与赔偿计算，快速明确法律支撑条款；邻里纠纷依托调解历史与社区关系图谱，借助基层网格力量化解；特殊人群管理强化风险评估与精准帮扶，实现提前预警、主动介入。通过垂直大模型 +Agent（智能体）的技术支撑，智能服务可以精准匹配每一类治理场景。
针对综治AI辅助系统初期研判精准度不足、老年调解员操作不熟练等问题，曹县组织金牌调解员提供2000余篇优质调解案例，采用“机器往复循环校验”模型，用极简推送方式降低使用门槛，综治AI辅助系统可用性得到大幅提升，60%历史积案借助这一系统的建议成功化解。
2026年5月20日，曹县综治中心工作人员引导群众使用“曹无忧”问题自助解决机解决问题（董西德 摄）
协同之智
双系统联动数据安全兜底
为了构建“群众+治理端”完整治理闭环，曹县同步建成两套协同运转的智能系统，形成群众诉求快速上报、AI研判、人员精准处置的高效处理流程，彻底打通服务群众“最后一公里”。
一套是综治AI辅助系统，面向基层综治人员和决策者，承担数据研判、风险预警、处置建议生成、决策参考等核心治理职能，是基层治理的“智慧中枢”。另一套是“曹无忧”自助解决系统，面向广大群众，借鉴银行ATM（自助取款机）形态研发，以语音识别、光学字符识别、微表情识别等多元交互方式，提供自助咨询、矛盾上报、流程查询等服务，相当于“家门口的AI综治中心”。上述系统单台硬件成本可控，软件全部自主研发，目前已布置在社区活动中心，计划逐步在商超、政务中心等人员密集场所投放。同步上线的小程序和快应用则实现了将“综治中心装在口袋里”。
两大系统分工明确、高效协同：群众通过“曹无忧”问题自助解决系统终端或线上小程序反映诉求，相当于“下单”；综治AI辅助系统后台即时接单，快速完成数据研判、方案生成，并推送至对应调解员，相当于“接单配餐”；调解员上门处置，实现“送餐上门”，全程高效顺畅，让群众少跑腿、数据多跑路、干部多服务。
为了打破部门间的数据壁垒，解决“多头受理、重复处置”的难题，曹县深度整合“四源”数据与特殊人群数据，建立AI分流交办机制。综治AI辅助系统根据纠纷类型、涉及领域、复杂程度，自动匹配对应责任部门，实时推送处置信息；跨领域、跨部门的复杂纠纷，可一键联动多部门处置，大幅缩短处置周期。综治AI辅助系统运行以来，95%以上的纠纷在乡镇级就地化解，县级信访压力下降35%，基层治理协同性显著提升。
数据安全是智能治理底线。曹县实行数据本地部署、加密存储、权限分级、敏感信息脱敏等措施，确保全流程留痕可追溯，以技术安全赢得群众信任。同时，严格遵循《中华人民共和国个人信息保护法》，杜绝数据泄露或滥用事件的发生。
2026年1月24日，曹县县委常委、政法委书记田伟（左二）前往大集镇政府召开知识产权维护（电商案件）矛盾纠纷化解座谈会议 （韦保国）
推广之要
从本土化适配到场景化延伸
曹县AI治理实践已吸引山东省多地考察学习。曹县县委常委、政法委书记田伟表示，复制推广需把握三大本地化适配要点：一是数据替换，即接入本地“四源”、特殊人群及特色纠纷案例；二是模型微调，结合地域纠纷特点（如汉服产权纠纷、黄河故道土地纠纷等）调整模型训练权重；三是流程适配，按部门分工优化AI分流交办机制。
围绕乡村振兴和汉服产业等曹县特色场景，综治AI辅助系统完成了专项优化。在乡村治理方面，补充了农村土地、农资、宅基地等领域的法规案例，加强了村规民约与基层组织的联动；在产业发展方面，嵌入了针对民营经济的知识产权与合同纠纷专业知识，如仅用2天时间就高效化解了一起企业供货违约纠纷。与此同时，曹县还推广了“山东解纷码”，引导群众通过线上渠道上报诉求，并由AI自动完成回访，形成服务闭环。依托AI法律服务室，咨询响应时间从原来的15分钟缩短至2分钟，目前已累计服务群众超过3万人次。
曹县县委书记杨绍青表示，“我县立足县域实际打造低成本AI治理模式，下一步将坚持党建引领数字化改革，持续深化社会治理创新。”
未来之向
人机协同让治理更有温度
谈及下一步规划，田伟表示，曹县将从横向、纵向两个维度进一步拓展AI治理应用。“横向覆盖执法司法、信访稳定、决策辅助等场景，探索‘曹无忧’问题自助解决系统搭载人形机器人部署应用；纵向深化数据融合，提升预警能力，实现‘纠纷未发先预警、隐患未显先介入’”。
田伟认为，综治AI辅助系统的终极形态是全流程智能辅助+深度人机协同。AI承担数据处理、标准化建议等重复性工作，基层人员专注情感沟通、价值判断、复杂决策。同时，建立AI建议复核机制，避免技术依赖，葆有治理的人文温度。
“AI是工具，不是万能药。基层治理的温度，最终靠人。”田伟表示，曹县将持续探索AI+基层治理模式，以创新勇气与务实举措，让技术赋能更精准、治理服务更暖心，让基层综治人员不再孤军奋战，让矛盾纠纷调解拥有专业“智能军师”，为县域治理现代化贡献更多曹县经验。（本刊记者 徐峰）
【本文刊载于《人民法治》杂志2026年6月下（总第228期）特别报道栏目】