党的二十大报告指出，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。2023年内蒙古自治区颁布《内蒙古自治区筑牢祖国北疆安全稳定屏障促进条例》规定，加强社会治理应当坚持和发展新时代“枫桥经验”，按照预防为主、调解优先的原则，促进人民调解、行政调解、司法调解有机衔接，形成矛盾纠纷多元化解的大调解工作格局。这为新时代民族地区基层社会治理现代化提供了根本遵循。
鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部，总面积8.7万平方千米，2024 年末常住人口224.05万。这里是地处祖国北疆的多民族地区，也是国家重要的能源和战略资源基地。作为内蒙古自治区经济转型与生态治理的核心区域，鄂尔多斯市在能源化工产业升级、城乡统筹发展、生态保护修复的进程中，因资源利益分配、征地搬迁、生态补偿等引发矛盾纠纷。这些矛盾纠纷呈现主体多元、类型复合、诉求交织的新特征，传统治理模式面临严峻挑战。近年来，鄂尔多斯市以综治中心规范化建设为抓手，聚焦矛盾纠纷协同治理，通过机制创新、主体联动、数字赋能等实践，探索形成了具有地方特色的矛盾纠纷治理经验。
一、鄂尔多斯市矛盾纠纷治理的实践现状与成效
鄂尔多斯市坚持和发展新时代“枫桥经验”，锚定“95%的矛盾纠纷不出村，95%的矛盾纠纷不出镇，95%的矛盾纠纷化解在诉访前，100%的矛盾纠纷化解在市域”的总目标，通过“资源整合、主体联动、分类施策”，推动矛盾纠纷调解成功率长期稳定在98%以上，构建了“多元协同、分层化解”的治理格局。
（一）综治中心：协同治理的“枢纽平台”
制定印发《关于落实“以奖代补”推进基层综治中心规范化建设的实施方案》《鄂尔多斯市基层综治中心规范化建设验收标准（试行）》等文件，通过“先建后补”的形式，在全区率先实现市、旗区、苏木乡镇（街道）三级综治中心（“一站式”矛调中心）全覆盖，建成1个市级中心、9个旗区级中心、77个苏木乡镇（街道）级中心。通过跨部门整合资源，将矛盾纠纷多元调处中心、信访联合接访中心、公共法律服务中心、网格化服务管理中心、心理服务咨询中心、诉讼服务中心、政法融媒体中心、“两代表一委员”工作中心等机构功能纳入综治中心，集聚人民调解、司法调解、信访调解于一体，形成“一站式受理、一揽子调处、全链条解决”的闭环机制。同时，按照中央、自治区关于综治中心规范化建设的目标定位，围绕“一个中心”，即综治中心；“两项职能”，即化解矛盾、防范风险；“三个分区”，即化解矛盾要有接待区、调解区，防范风险要有研判区；“五有标准”，即有牌子、有场所、有制度、有人员、有效果；“五个规范化”，即场所建设规范化、部门入驻规范化、运行机制规范化、督办落实规范化、信息化建设规范化，着力推动落实综治中心规范化建设，使综治中心成为解决社会矛盾的“终点站”。
（二）主体协同：从“政府主导”到“多元共治”的转型
在协同治理主体构建上，鄂尔多斯市深刻把握基层治理现代化核心要求，突破“政府单向管理”局限，形成“党政统筹、部门联动、社会参与”的多元协同治理格局，让治理力量从“单一化”走向“聚合化”，治理效能显著提升。一是以专业力量筑牢治理根基，依托首席法律咨询专家库、人民调解专家库，组建人民调解组织和专业性行业性调委会，覆盖劳资、环保、物业、交融、交通等重点领域，让专业力量直接扎根治理一线，高效化解行业性专业性难题，避免“外行管内行”的治理困境；二是以社会力量补齐治理短板，培育“安达救援”“义工协会”等本土社会组织，建立“村民说事”“居民议事厅”等基层协商载体，吸纳乡贤、志愿者等社会力量参与调解，让群众从“治理旁观者”转变为“治理参与者”，有效填补政府服务的“空白地带”；三是以数字赋能搭建治理桥梁，推出了“积分激励”，将群众、社会组织、共驻单位参与调解、政策宣传、环境整治等治理行为转化为可兑换的积分，以物质与精神双重激励激发参与热情；推行“网格抢单”，将基层治理任务细化为“订单”，发布至网格治理平台，由群众、社会组织、共驻单位“自主抢单”完成，变“上级派单”为“主动接单”，通过数字赋能，实现治理主体从“被动响应”到“主动参与”的转变。
（三）模式创新：“分区治理”破解复杂治理场景
作为一个牧区地域广、城区人口多、矿产企业多的资源型城市，社会治理的难点在矿区、重点在城区、特色在牧区，因此在实践中探索逐渐形成了城区、农区、牧区、矿区“分区治理”模式。在城区立足人口多、房地产和民间借贷纠纷较多的情况，推出“一站式+多元化”模式，通过人民调解、行政调解、司法调解、律师调解“四调联动”，形成多元共调、合力共解的工作格局。在农区针对土地流转纠纷较多的情况，采用“田间地头排查化解矛盾、综治中心研判预防风险”模式，探索“嘎查村（社区）3次劝调，苏木镇（街道）2次联调，旗级1次终调”的“三二一”矛盾纠纷多元化解机制，打通矛盾化解“最后一公里”。在矿区面临征地拆迁、环境污染、劳资纠纷等矛盾纠纷，推广村民说事、书记理事、联动办事、闭环议事、法治评事的“乡安五事”治理模式。在牧区基于牧区地广人稀的特点，打造新时代“千里草原安睦隆”治理模式，建立了深入草原的巡回法庭，将大量矛盾纠纷处置化解在基层。
二、典型经验：乌审旗“三分吸附法”的治理创新
“三分吸附法”是乌审旗近年来的重要治理创新实践，是新时代“枫桥经验”在边疆民族地区的成功实践范例，通过“即知即调、分流分调、联管联调”的方式，推动矛盾纠纷分级分类“一站式”多元化解，基本实现了群众不上行、问题不出旗、矛盾不上交，矛盾纠纷吸附在当地、化解在当地的“三不两当地”目标，在维护国家政治安全、夯实基层基础和保障社会治安平稳有序等方面取得了显著成效。2022年，“三分吸附法”在第六次全国市域社会治理现代化试点工作交流会进行了书面交流，得到了中央政法委的肯定；2023年，“三分吸附法”获评内蒙古自治区法治政府建设示范项目，得到内蒙古自治区党委、政府主要领导的批示肯定；2024年，“三分吸附法”写入内蒙古自治区《政府工作报告》，在全区进行总结推广。今年，“乌审旗‘三分吸附法’践行新时代‘枫桥经验’实践探索”案例作为全国信访系统内部理论研究课题上报国家信访局。
（一） “即知即调 ”：前端协同预防小微纠纷
坚持“预防为主、控制增量”原则，建立“三级代办+网格联动”机制，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。一是压实“首访首办”责任。按照“谁主管谁负责、谁办理谁负责、谁接待谁负责”原则，落实“首问负责制”，建立初信初访案件“月结月清”机制，确保各类诉求即接即办，群众诉求办结率达到100%，初信初访满意率达到95%以上。二是实行“三级代办”，高标准打造旗信访代办服务中心１个、苏木镇（部门）信访代办服务（站）室36个、嘎查村社区信访代办服务点78个，科学构建旗、苏木镇（部门）、嘎查村社区三级信访代办服务网络，联动办理“接诉即办”群众诉求工单，让群众在家门口就能反映诉求、寻求帮助、办成事情。三是强化“网格调解”，依靠和发动群众参与网格化服务管理，织密管理网格，因地制宜打造老支书调解室、地企议事厅等一批调解堡垒，组织嘎查村社区“两委”成员、网格员、法律顾问、“两代表一委员”、乡贤等专兼职代办员深入开展走访活动，常态化收集社情民意、化解矛盾纠纷，实现“小事不出网格”，有效避免基层矛盾向上传导。
（二） “分流分调”：多元主体协同处置复杂纠纷
坚持“分类处置、压缩总量”原则，做好矛盾纠纷分类调处工作，确保问题不拖大、矛盾不上交。一方面推行“分流代办”，充分发挥综治中心“分流阀”作用，建立信访问题“中心吹哨分流、部门报到认领”工作机制，规范民情收集、会商研判、分类流转、督办查究实战化运行机制，制定拆迁安置、邻里纠纷、土地确权、法律援助、草牧场纠纷等22类“信访代办服务清单”和三级终结、进入司法程序等4类“不予以代办清单”，代办员受理问题后，对于能够处理的，由代办员直接协调解决，解决不了的分类流转事权部门进行解决，实现矛盾纠纷自下而上逐级过筛，分层、分类、分级代办处置，推动矛盾纠纷及时化解。另一方面推进多元调解，坚持社会矛盾、诉源风险与涉法涉诉信访问题一体防范、一体治理，健全诉调、警调、检调、专调、访调“五调联动+下沉联动”工作体系，通过咨询、评估、调解、仲裁、诉讼的顺序将矛盾纠纷逐层消化分流，形成责任共担、多元共调、合力共解的“大调解”工作格局。
（三） “联管联调 ”：高位协同攻坚疑难积案
坚持“集中攻坚、核减存量”原则，对牵扯范围广、时间跨度长、涉案人员多等疑难复杂的钉子案骨头案定期跟踪、调度、督办，力促重复访“动态清零”和信访积案“清仓见底”。一是严格落实“领导包案”，把化解信访积案作为党员干部践行“四下基层”要求的重要抓手，建立县处级干部积案化解机制，明确一个问题、一名领导、一套班子、一个方案、一抓到底“五个一”要求，落实包掌握情况、包思想疏导、包教育稳控、包解决化解、包息诉罢访“五个一包到底”责任，推行信访积案化解“三彻底、三统一”机制，（必须做到彻底查清、彻底说清、彻底了解，必须做到政策、证据、结论三统一），变“被动接访”为“主动约访、带案下访”，有效推动积案化解。二是完善旗、苏木镇两级信访工作联席会议机制，发挥联席会议综合协调、组织推动、督导落实等职能作用，促进各相关部门各司其职、相互配合，实现由“背靠背”对接变成“面对面联调”，形成了全旗“一盘棋”、啃下“硬骨头”的攻坚态势，有力化解了一批疑难问题。
三、鄂尔多斯市矛盾纠纷治理中显现的问题
尽管鄂尔多斯市在矛盾纠纷协同治理中取得显著成效，但面对矛盾纠纷的复杂性与动态性，仍存在以下三个方面的突出问题。
（一）协同治理机制系统性不足
一是统筹协调乏力，党委政法委作为牵头协调部门，其权威性和统筹能力时有不足，对公安、司法、信访等部门的统筹调度缺乏刚性约束，部分跨领域纠纷出现“谁都管、谁都管不深”的现象，难以有效整合分散在各部门、各层级的解纷资源和力量。二是信息壁垒尚未破除，各部门纠纷数据分散在信访系统、司法数据库、网格平台中，未能形成统一共享的“矛盾纠纷数据池”，导致重复排查、信息滞后等问题，难以实现全周期跟踪和精准研判。三是权责边界仍不清晰，“属地管理”与“行业主管” 责任界定有时模糊，如矿区环保纠纷中苏木乡镇与生态环境部门常因责任归属推诿，导致纠纷化解周期延长，群众“多头跑”“反复跑” 的问题时有发生。
（二）多元主体协同效能有待提升
一是社会力量参与度不高，第三方专业机构、志愿者、乡贤能人等社会力量参与矛盾纠纷化解的激励机制不健全，其专业优势和灵活作用未能充分发挥。二是企业主体责任缺位，特别是涉及劳资、环保、物业等领域的企业，在纠纷前端预防和内部化解上主动性不足，过度依赖行政或司法途径。三是基层自治能力偏弱，部分“两委”干部调解能力、法治素养有待提升，自治章程、村规民约在化解纠纷中的作用发挥不够。
（三）数字赋能深度不足
一是平台整合度低，现有“综治中心平台”“网格管理系统”“信访APP”等多为垂直建设，横向数据共享存在困难，网格排查的纠纷信息需手动录入多个信息平台，增加基层负担；二是智能应用浅层化，大数据分析、人工智能技术停留在矛盾纠纷数据统计层面，在风险预警、类型化分析、辅助决策等方面应用不足，数据价值挖掘不充分。三是覆盖不均衡，数字技术在偏远农牧区的普及和应用深度不够，智能终端仍未实现全覆盖，老年群体对在线调解平台使用率偏低，数字化红利未充分惠及全体群众。
四、鄂尔多斯市矛盾纠纷治理纾解路径
针对现存问题，需以“机制协同、主体联动、数字赋能”为核心，构建更高效的协同治理体系。
（一）健全协同治理机制，强化系统联动
一是构建高位统筹体系，成立由党委、政府主要领导任双组长的“矛盾纠纷多元化解领导小组”，将公安、司法、信访等部门纳入成员单位，明确党委政法委“统筹调度、考核督办”的权责，建立“月调度、季通报、年考核”机制，对跨领域纠纷实行“清单式交办、销号式管理”。
二是打造“智慧治理中枢”，建设覆盖全市、贯通各层级各部门的“鄂尔多斯市矛盾纠纷协同治理信息平台”，统一数据标准，打破信息壁垒，强化平台风险预警、态势感知、辅助决策功能，实现矛盾纠纷从排查发现、受理登记、分流指派、协同处置、跟踪反馈到统计分析的全程在线流转、信息共享、智能研判和动态监管。
三是压实协同治理责任，制定《矛盾纠纷协同治理权责指引》，厘清常见矛盾纠纷的首接责任、主办责任、协办责任和兜底责任，明确首接部门、协办单位、化解时限等，如将矿区环保纠纷首接责任划归生态环境部门，苏木乡镇负责属地协调，避免推诿扯皮。
（二）激活多元主体活力，夯实协同基础
一是培育专业社会力量，通过政府购买服务、项目委托、设立专项基金等方式，鼓励和支持专业性强、信誉度高的社会组织、调解工作室、律师事务所、心理咨询机构等深度参与家事、商事、环保、知识产权等复杂领域纠纷化解。
二是压实企业主体责任，推动矿山、建筑等行业企业建立健全内部调解委员会，配套专业调解员与调处奖补机制，将纠纷内部化解率纳入企业信用评价，对年度内部化解率达 90% 以上的企业给予一定的税收优惠，激励企业积极参与矛盾纠纷的调处化解。
三是赋能基层自治，加强对“两委”成员、网格员、人民调解厅”等群众参与自治的渠道，发掘和吸纳退休干部、老教师、老党员、老模范、致富带头人等在当地有威望的乡贤能人参与调解，发挥其地缘、人缘、情缘优势化解乡土纠纷。
（三）系统提升智治效能，拓展协同广度
一是推进平台智能升级，通过整合现有平台，开发部署 AI 赋能模块，实现矛盾类型智能识别、风险等级自动研判、最优解纷路径推荐、典型案例精准推送、调解过程智能辅助、效果自动评估等功能，为各级各类化解主体提供强大工具支撑。
二是完善“互联网+调解”服务，在农牧区增设“数字调解站”，配备远程视频设备，实现“足不出户、在线调解”；开发调解平台“长者模式”，简化操作界面，支持语音输入、蒙古语翻译，组建“银发数字服务队”上门协助老年群体使用，真正发挥远程视频调解、在线调解平台效能，为偏远地区居民提供便捷高效的纠纷化解渠道。
三是保障数据安全共享，制定《矛盾纠纷数据管理规范》，明确数据采集、共享、使用的安全标准，建立“脱敏数据池”，在保护隐私的前提下实现部门间数据互通。
五、结语
优化矛盾纠纷协同治理路径，是鄂尔多斯市推进市域社会治理现代化、维护社会大局和谐稳定面临的重要任务，需以系统思维整合治理资源，以机制创新打破协同壁员的常态化法治素养和调解技能培训，完善以案定补、以奖代补等激励保障机制；推动村规民约的制定修改和备案审查，充分发挥其在调解邻里纠纷、家庭纠纷中的软约束力；拓宽“积分超市”“议事协商垒，以数字技术提升治理效能，搭建起反应灵敏、协调有序、运转高效、化解有力的矛盾纠纷协同治理新路径，为鄂尔多斯市高质量发展营造更加安全稳定的社会环境，也为资源型城市基层治理提供可复制的“协同样本”，助力新时代“枫桥经验”在边疆民族地区落地生根。
［2025年度中共内蒙古自治区委员会党校（行政学院）系统一体化项目子项目：“新时代‘枫桥经验’赋能边疆社会治理路径研究——以鄂尔多斯市乌审旗‘三分吸附法’为例”（项目编号：25YTHF08）。］
（作者杨科系中共鄂尔多斯市委员会党校讲师）
【本文刊载于《人民法治》杂志2025年11月上（总第213期） 法治新知栏目】
