当前，中国经济正处于转型升级的关键阶段，新兴产业已成为驱动经济增长、重塑竞争优势的核心力量。低空经济凭借其万亿级市场体量、跨领域融合特性及对整体经济的强劲拉动作用，不仅成为推动高质量发展的新引擎，更在大国博弈与地缘政治格局中占据愈发重要的战略地位。然而，产业的健康发展离不开法治的护航。我国低空领域虽呈现“净空”的独特优势，却也意味着制度体系尚处空白阶段。作为低空经济法律研究者，笔者深刻认识到，加快低空经济法治建设、推进专项立法，既是规范产业秩序的现实需求，更是抓住战略机遇、实现弯道超车的必然选择。
一、低空经济法治建设是产业健康发展的“压舱石”
低空经济并非单一产业的概念，而是涵盖低空交通、物流配送、应急救援、文旅消费、城市治理等多领域的复合型经济形态，其涉及的主体多元、利益复杂，天然需要规则的明确与边界的界定。从实践来看，法治建设的缺失已成为当前低空经济发展的主要瓶颈，具体体现在三个方面：
其一，权责划分模糊导致市场主体“不敢为”。低空经济的运行涉及政府多个部门：民航管理部门负责空域管理与飞行安全，交通运输部门统筹地面交通衔接，应急管理部门协调应急场景应用，地方政府则需平衡城市空间规划与产业发展需求。但当前缺乏统一的法律框架，各部门职责交叉与监管空白并存。例如，无人机物流配送因部门权责未明确，企业往往面临“多头申请、无人牵头”的困境。这种“制度真空”不仅增加了企业的运营成本，更挫伤了市场主体的投资积极性，导致低空经济的潜力难以充分释放。
其二，安全监管缺失潜藏系统性风险。低空经济的发展离不开低空飞行器的广泛应用，而无人机、电动垂直起降飞行器（eVTOL）等设备的普及，也带来了空域冲突、隐私泄露、安全事故等新问题。一方面，低空空域的使用缺乏科学的划分标准，民用无人机与通用航空器、军事航空器的飞行路线容易重叠，近年来多地发生无人机干扰民航航班起降的事件，严重威胁公共安全；另一方面，针对低空飞行器的生产、销售、登记、操作等环节，尚未形成全链条的监管体系，部分企业为追求效率擅自改装设备、违规飞行，进一步放大了安全风险。此外，低空经济涉及大量数据采集与传输，若缺乏数据安全与隐私保护的法律规范，可能引发数据泄露、滥用等问题，甚至威胁国家安全。
其三，权益保障不足制约产业生态构建。低空经济的发展需要政府、企业、公众等多方主体的协同参与，而各方的合法权益若无法得到法律保障，将难以形成“共建共治共享”的良好生态。从企业角度看，低空飞行器的研发投入大、周期长，且面临知识产权保护不力的问题，核心技术易被侵权，影响企业创新动力；从公众角度看，低空飞行器的飞行可能产生噪声污染、电磁干扰等问题，部分飞行活动还可能侵犯公民的隐私权与财产权，但当前缺乏明确的维权渠道与赔偿机制，公众的合理诉求难以得到满足；从行业角度看，低空经济的标准化建设滞后，技术标准、服务规范、从业资质等方面的不统一，导致市场竞争无序，劣币驱逐良币现象时有发生，严重破坏了产业生态的稳定性。
由此可见，法治建设并非低空经济发展的“附加题”，而是决定产业能否行稳致远的“基础题”。只有通过健全的法律法规，明确各方权责、规范市场秩序、防范安全风险、保障合法权益，才能为低空经济的发展筑牢“压舱石”，让市场主体在清晰的规则框架内大胆创新、积极探索。
二、低空经济立法是把握战略机遇的“先手棋”
从国际竞争与国内发展的双重维度来看，推进低空经济专项立法已具备紧迫性与必要性。当前，全球低空经济正处于加速发展的阶段，美国、欧盟、日本等发达国家已纷纷出台法律政策，抢占产业发展的制高点；而国内各地也掀起了低空经济的发展热潮，若不能及时通过立法统一规则、统筹资源，不仅可能错失战略机遇，还可能导致区域发展失衡、资源浪费等问题。
从国际竞争格局来看，低空经济已成为大国博弈的新焦点，立法先行是抢占竞争优势的关键。美国早在2012年就出台了《联邦航空局现代化与改革法案》，明确了无人机的分类管理标准与空域使用规则，并通过持续修订法规，推动eVTOL等新型飞行器的商业化应用；欧盟则通过《欧洲无人机战略》、《空域使用规则》等文件，构建了统一的低空经济监管体系，实现了成员国之间的规则协同；日本也于2020年修订了《航空法》，简化了低空飞行器的审批流程，为无人机物流、空中出租车等场景的落地提供了法律支持。这些国家通过立法明确了产业发展的方向与路径，吸引了大量资本与技术投入，在低空飞行器研发、空域管理技术、商业模式创新等方面已形成先发优势。反观我国，若仍停留在政策试点层面，缺乏全国统一的法律框架，将难以吸引全球优质资源，也无法在国际规则制定中掌握话语权，最终可能在全球低空经济的竞争中陷入被动。
从国内发展需求来看，低空经济的“净空”优势需要通过立法转化为发展优势。我国低空领域长期以来受限于严格的空域管控，民用低空飞行活动较少，这使得我国在低空经济发展中具备了“一张白纸好作画”的独特优势——无须破除传统空域管理体系的路径依赖，可直接构建适应新技术、新业态的现代治理体系。但这种优势若不及时通过立法固化，可能会因地方政策的碎片化而被削弱。当前，广东、安徽、湖南等省份已出台地方性政策，探索低空经济的发展路径，但各地的规则存在差异。例如，广东省将低空空域划分为管制空域、监视空域、报告空域三类，而湖南省采用“低空空域分类管理试点区域、其他区域”的划分方式；在审批流程上，部分省份实行“一站式”审批，部分省份则仍需多部门层层审批。这种区域间的规则差异，不仅增加了企业跨区域经营的成本，还可能导致资源向政策宽松的地区集中，引发区域发展失衡。只有通过国家层面的立法，统一低空经济的发展规则、监管标准与审批流程，才能打破区域壁垒，实现全国低空资源的优化配置，将“净空”优势真正转化为产业发展的竞争优势。
从技术发展趋势来看，低空经济的“爆发奇点”临近，立法需提前布局以应对未来挑战。正如人工智能在技术突破后迎来爆发式增长，低空经济也正处于技术成熟与应用落地的关键节点。一方面，无人机、eVTOL等飞行器的续航能力、载重能力、智能化水平不断提升，已具备商业化应用的基础；另一方面，低空交通管理系统（UTM）、5G+北斗导航、物联网等技术的融合应用，为低空空域的高效管理提供了技术支撑。据相关机构预测，到2030年，我国低空经济的市场规模将突破万亿元，成为继新能源汽车、人工智能之后的又一战略性新兴产业。但技术的快速发展也带来了新的法律问题。例如，自动驾驶飞行器的责任认定问题——若飞行器因程序故障发生事故，责任应归属于研发企业、运营方还是监管部门？这些问题若不能在立法中提前规划，待产业爆发后再进行规则调整，不仅会增加制度成本，还可能因规则滞后而制约技术创新与应用落地。因此，立法必须紧跟技术发展趋势，预留制度空间，为低空经济的未来发展提供前瞻性的规则指引。
三、低空经济法治建设的路径探索：构建共建共治共享的制度体系
低空经济的法治建设并非一蹴而就的工程，而是需要政府、企业、学界、法律界等多方主体协同发力，构建“共建共治共享”的制度体系。基于当前的产业现状与立法需求，笔者认为应从以下三个方面推进低空经济法治建设。
（一）明确立法定位，构建多层次的法律体系
低空经济的法治建设需要形成“国家立法+行政法规+部门规章 +地方性法规”的多层次体系，确保规则的统一性与灵活性。首先，应加快制定《低空经济促进法》，并将其作为国家层面的专项法律，明确低空经济的发展目标、基本原则、管理体制与核心制度。在立法内容上，需重点解决三个核心问题：一是明确低空空域的分类与管理机制，划分管制空域、监视空域、报告空域的范围与使用规则，建立空域使用的申请、审批与动态调整机制；二是确立低空飞行器的全生命周期监管制度，规范飞行器的生产、销售、登记、检测、报废等环节，明确生产企业、运营方、操作人员的安全责任；三是建立低空经济的支持与保障制度，包括财政补贴、税收优惠、金融支持、人才培养等政策，鼓励企业开展技术创新与商业模式创新。其次，在国家立法的基础上，由国务院制定《低空经济管理条例》，细化低空空域管理、安全监管、权益保障等方面的具体规则；各相关部门根据职责制定部门规章，如民航局制定《低空交通管理系统建设标准》、交通运输部制定《低空物流配送管理办法》、应急管理部制定《低空应急救援应用管理规定》等。最后，地方政府可根据本地的产业特色与发展需求，制定地方性法规或政府规章，如在无人机物流试点城市制定《低空物流配送试点管理办法》、在文旅资源丰富的地区制定《低空文旅活动安全管理规定》等，实现国家规则与地方实践的有机结合。
（二）创新监管模式，推动“放管服”改革落地
低空经济的发展需要破除传统的行政监管思维，构建适应新业态的现代化监管模式。一方面，应推进“放管服”改革，简化审批流程，激发市场活力。例如，对于低风险的低空飞行活动（如小型无人机的娱乐飞行、低空观光飞行），可实行备案制代替审批制，企业或个人只需通过线上平台提交飞行计划、飞行器信息等材料，即可开展飞行活动；对于中高风险的飞行活动（如无人机物流配送、eVTOL商业运营），可实行告知承诺制，企业承诺符合监管要求后即可开展试点，监管部门通过事后核查与动态监管确保合规。另一方面，应运用技术手段提升监管效能，构建“智慧低空”监管体系。依托低空交通管理系统，整合飞行器定位数据、空域使用数据、气象数据等信息，实现对低空飞行活动的实时监控与动态调度；利用人工智能技术对飞行数据进行分析，提前预警空域冲突、设备故障等风险；建立低空经济大数据平台，为政府决策、企业运营提供数据支持。此外，还应引入社会监督机制，鼓励公众通过举报平台反映违规飞行行为，形成“政府监管+技术赋能+社会监督”的多元监管格局。
（三）强化协同共治，凝聚产业发展合力
低空经济的法治建设需要各方主体共同参与，形成“政府引导、企业主导、学界支撑、公众参与”的协同共治格局。从政府层面来看，应建立跨部门的协调机制，成立低空经济发展领导小组，统筹推进低空经济的规划制定、政策出台、监管执法等工作，解决部门之间的权责交叉与监管空白问题；同时，加强与军事部门的沟通协调，建立军民航低空空域协同管理机制，实现空域资源的高效利用。从企业层面来看，应发挥市场主体的创新作用，积极参与行业标准的制定，推动技术创新与商业模式创新；同时，加强行业自律，制定行业公约，规范企业的经营行为，共同维护市场秩序。例如，无人机企业可联合成立行业协会，制定《无人机安全飞行公约》，明确企业的安全责任与操作规范；eVTOL研发企业可与航空公司、物流企业合作，探索商业化运营模式，为立法提供实践经验。从学界与法律界来看，应加强低空经济法律问题的研究，为立法提供理论支撑与智力支持；高校可设立低空经济相关专业，培养兼具航空技术、法律知识、管理能力的复合型人才；法律机构可为企业提供合规咨询、风险防范等法律服务，帮助企业规避法律风险。从公众层面来看，应加强低空经济知识的普及教育，提高公众的安全意识与法律意识；同时，建立公众参与机制，在立法过程中公开征求公众意见，在产业发展中保障公众的知情权、参与权与监督权，让低空经济真正惠及民生。
法治建设是低空经济健康发展的前提与保障，也是把握战略机遇、实现弯道超车的关键。我们应充分发挥“净空”优势，凝聚政府、企业、学界、法律界的合力，构建科学完善、权责清晰、监管有效、保障有力的低空经济法律体系，为低空经济的爆发式增长筑牢制度根基，让低空经济成为推动中国经济高质量发展的新动力，在大国博弈与地缘政治格局中展现中国力量。（单一良）
（作者系中国行为法学会副秘书长、博士）
【本文刊载于《人民法治》杂志2025年9月上（总第209期） 法治新知栏目】