检察建议作为检察机关参与社会治理的重要抓手，在促进依法行政、维护司法公正等方面发挥着不可替代的作用。然而，当前实践中仍存在思想认识不足、建议质量不高、落实刚性欠缺等问题，制约了其制度效能的充分发挥。本文立足基层检察实践，系统分析检察建议工作的现状与困境，从理念更新、机制优化、质效提升等维度提出完善路径，以期为强化法律监督职能、推进社会治理现代化提供参考。
检察建议是检察机关在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。检察建议在参与社会治理、维护司法公正、促进依法行政、预防和减少违法犯罪、保护国家利益和社会公共利益等方面发挥着重要作用。
一、检察建议工作的发展历程与现状
回顾检察建议在我国的产生与发展历程，20世纪50年代就出现了检察建议，只是由于认识上的局限性而缺乏对检察建议的相关界定。1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》规定，最高人民检察院发现国务院所属各部门和地方各级国家机关的决议、命令和措施违法时，有权提出抗议。检察建议作为一般监督手段，被我国检察机关在一般监督工作中使用。
随着时代发展，检察建议开始以预防犯罪、综合治理为功能进行改造。1981年，中央提出了“社会治安综合治理”，检察建议作为综合治理的一种途径，成为检察机关积极参与社会治安综合治理的主要方式之一。但这项职权只是检察机关办案职责的延伸，而非法定职权。
1992年10月，最高人民检察院发布的《关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》、1998年8月由中央社会治安综合治理委员会发布的《关于成员单位参与综合治理的职责任务的通知》都明确要求，检察机关结合办案提出有针对性的检察建议，推动有关部门建立规章制度，堵塞漏洞，完善防范机制。
2019年2月，最高检发布《人民检察院检察建议工作规定》，以提高检察建议质效为导向，细化完善了检察建议书的制发程序、督促落实机制等，为规范有序开展检察建议工作提供了明确具体的依据。2019年10月，最高检研究制发的《人民检察院检察建议督促落实统管工作办法》，通过建立各业务部门分工负责和全院综合协调督导的机制，研究解决检察建议督促落实工作中的问题，进一步推动提升检察建议督促落实工作效果。
2021年12月，最高检系统梳理了检察建议工作实践中的重点和难点问题，研究下发《检察机关开展检察建议工作有关问题的解答》，进一步指导各级检察机关加强检察建议的规范化。
根据《人民检察院检察建议工作规定》，检察建议分为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议、其他检察建议五类。各类型检察建议的用途和适用方式不尽一致，取得的成效也不尽相同。总体而言，新时代的检察建议已全面拓展其法律监督职能，将深度融合法治教育与社会管理，展现出全方位的效能与活力，发挥着保障法律正确实施、守护社会公益、促进社会治理等作用。
一是保障法律正确实施。此项功能主要体现在纠正违法检察建议和再审检察建议中。再审检察建议以及民事行政和刑事执行检察监督中的大多数纠正违法检察建议均属于检察监督办案的一种结案方式，旨在通过检察建议，对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定具有法律规定的应当再审情形的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的进行纠错，对民事、行政诉讼案件中一般违法行为、不规范执法司法行为和错误的及时予以纠正，维护涉案当事人的合法权益，促进司法公正。例如，最高检制发的“二号检察建议”，即为建议人民法院深入贯彻司法责任制，切实执行现行法律、司法解释以及相关文件中关于公告送达的规定，进一步优化公告送达的司法解释和指导文件，目的是纠正各地存在的公告送达不规范现象。“五号检察建议”主要内容包含虚假诉讼认定标准、程序处理、协调配合、问责制度等方面，均围绕司法监督，旨在保障法律正确实施，促进司法公正。
二是守护社会公益。此项功能主要通过制发公益诉讼检察建议来实现，公益诉讼检察建议为检察公益诉讼的诉前程序，是检察机关监督办案的必要流程。针对在履行职责过程中发现的对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护以及国有土地使用权出让等领域，相关监督管理部门违法行使职权或者消极不作为，导致国家利益及社会公共利益遭受损害的情况，通过针对性制发检察建议，促使相关部门严格依法行政、切实整改，进而实现维护社会公共利益的目的。
三是推进社会善治。此项功能主要通过制发社会治理检察建议来实现，检察机关通过社会治理检察建议督促健全制度机制、强化监督管理、堵塞监管漏洞、推进社会治理现代化。社会治理检察建议本质上是一种基于检察机关国家法律监督职能延伸出的、非诉的法律监督方式，是检察机关服务推进社会治理的重要抓手。目前，最高检共制发12份检察建议，除二号、五号检察建议是针对司法监督（诉讼监督）方面的，十二号检察建议是公益诉讼检察建议，其他9个检察建议均属于社会治理类，占比达到75%。
二、当前检察建议工作中存在的问题
检察建议工作在近年来不断推进与完善，但与时代的要求仍然存在一定的差距。同时，其发展也面临着一些制约因素：
（一）对于检察建议的认识有待进一步强化
从检察系统内部看来，有的检察人员对检察建议的重要意义和功能认识不清，“就案办案”思想仍然存在，满足于常规化的审查起诉工作，不善于挖掘问题，开展检察建议工作积极性不强；有的检察人员甚至存在“多一事不如少一事”的错误思想，对于深层次问题视而不见。从外部来看，检察建议工作整体社会传播度、知晓度和影响力不足，人民群众参与、支持检察建议工作的社会氛围不够浓厚。部分被建议单位对检察建议的作用和意义缺乏正确理解，未全面认识到检察建议在堵塞漏洞、预防风险、补齐短板方面的作用，片面地认为检察建议会暴露出工作中的短板问题，存在抵触情绪。
（二）检察建议的规范化还需进一步加强
目前，仍有不少检察人员对于检察建议的严肃性认识不足，制发缺少规范意识，存在文书制发不规范、制发检察建议流程不规范、送达程序不规范等问题。有的检察建议，没有严格对照最高检制定的《人民检察院检察建议法律文书格式样本》要求，存在文书制作不规范、文号使用不标准、行文格式不统一等情况。部分检察官倾向于采用书面形式表达检察观点，陷入了单纯的文件交换处理模式，部分干警送达检察建议时，还存在送而不达、未制送达笔录、电子送达不规范等情况。
（三）检察建议的质量不高
只有问题找得准、措施定得实、对策提得精，检察建议才能有较强的可行性、可操作性,才能让被建议单位从心底里认同、打心眼里接受。实践中，存在检察建议质量参差不齐的现象。
有的检察建议书说理不够透彻，缺乏系统分析论证，问题找得不准不实，陷入使用“制度不健全”“管理混乱”“应该加强监督”等陈词滥调的困境；有的检察建议在制发时缺乏深入调研和精准分析，缺乏足够的专业支撑，指出的问题或浮于表面，泛泛而谈，或隔靴搔痒，无法直达病痛，建议内容停留在纸上谈兵，缺乏可操作性，难以达到预期的治理效果；类案建议和综合性建议数量偏少、质量不高，针对个案的同一问题提出的检察建议较多，个案建议向类案建议发展动能不足，没有达到“办理一案、治理一片”的效果；部分检察机关针对相同问题屡次向相关单位发出检察建议，如此做法极大地影响了检察机关通过检察建议介入源头治理的严肃性与权威性。
（四）检察建议刚性不足
后续配套机制不健全，检察建议落实监督合力不足，缺乏刚性监督手段。不少行政机关对检察建议定位为“建议”，主动整改的积极性不足，导致建议在实际操作中难以充分落实，影响了检察建议的制发效果。
石首市检察院在办案过程中，曾遇到向相关行政单位制发检察建议后，相关行政单位重视不足、未高效履行监管职责，从而导致社会公益长期遭受侵害，最终通过提起行政公益诉讼后才解决相关问题的情况，一定程度上降低了保护公益的效率。督促落实检察建议的外部监督机制有待完善，部分检察机关对于检察建议“一发了之”，一旦不被采纳或不被回复，除与被监督单位沟通协调外，可采取的监督措施不多，虽然部分市州党委、政府已陆续将检察建议纳入平安建设考核，但对被建议单位考核内容不具体，不涉及被建议单位的具体负面评价，检察建议落实推力不足。
目前，除行政公益诉讼诉前检察建议具有引发后续诉讼程序的效力外，其他检察建议一旦不被回复或者采纳，只能通过沟通协商解决，导致部分检察建议未有效落实落地。同时对于检察建议落实情况的跟踪监督和效果评估机制不够完善，使得一些好的检察建议没有达到预期的效果和目的。
三、进一步加强和完善检察建议工作的对策思考
针对上述问题，为全力推进检察建议工作的标准化、精细化、专业化、规范化运行，应当制定科学有效的机制措施，提升检察建议工作的针对性和实效性。
（一）树立检察建议治理理念
人民检察院作为检察建议的制定主体，应率先从自身做起，积极投身于检察建议的宣传教育与培训活动。
一是提升检察人员对检察建议的思想认识，深刻认识检察建议的核心定位与重要意义，将思想与行动高度统一于新时代发展理念之中，充分调动检察官履职尽责、行使法律监督职能的积极性和主动性。
二是开展业务学习与能力培训。从必要性、合法性、说理性三大层面，全面提高检察建议的撰写质量，严格审查流程，确保建议的严谨性与权威性。
三是强化送达程序对检察建议的宣传推广作用。邀请人大代表、政协委员、人民监督员、社会乡贤及行业专家等共同参与，扩大检察建议的社会影响。对于社会关注度高、群众反响强烈、违法情形具有普遍性的检察建议，同时抄送相关上级主管部门，以提升建议的影响力和执行力度。
（二）完善检察建议工作机制
一是拓展线索获取途径。以大数据碰撞赋能法律监督，通过数据的聚类、分析、碰撞和比对，追根溯源，找到问题产生的执法司法深层次问题和社会管理机制漏洞，系统整合并提出类案监督的检察建议线索。
二是深入一线调查核实。在正式制发检察建议前，检察机关办案人员须亲自前往被建议单位，全面掌握该单位的机构设置和职责职能，翔实记录其履职状况。通过访谈、问卷等形式，找准存在的难点问题，了解形成问题的原因，确保提出的建议有据可依，具有针对性。
三是坚持科学制发的重要原则。秉持依法制定、确保高质量、强调实效性之准则，切实增强建议内容的说理性，使用“法言法语”，清晰客观阐述在执行法律监督职责过程中发现的被监督机关违法行使职权或未履行职责等案件事实。
四是完善检察建议送达制度。采用宣告送达、约谈送达等方式，在检察机关或者被建议单位现场送达，公开示证说理，听取对方意见，以公开送达形式增强检察建议的透明度及公信力。通过现场沟通、举证阐述、疑问解答及策略提议等环节，助力矛盾有效化解。
五是推动整改落实。建立健全检察建议“回头看”机制，及时回访了解检察建议回复及办理状况。针对未按时回复或逾期未予答复的情况，检察机关应主动进行跟踪督促，确保检察建议得到有效实施。若经督促后仍无回应或整改不力的，要积极争取市委政法委、同级人民法院等相关部门的支持与协助。
（三）提升检察建议工作质效
一是持续强化基础学习。通过举办岗位实训和业务竞赛等活动，全面夯实制发检察建议的理论、业务知识基础。深抓深学深悟典型案例，“内模化”最高检第一至十二号检察建议以及最高检通报的优秀检察建议，结合司法办案，从中发现监督事项或问题线索，走出符合自身实际的特色实践模式，全面提升发掘检察建议线索、梳理事实证据、剖析问题根源、提出解决策略的能力。
二是提高法律监督素质。恪守法定职责，深入剖析个案反映问题的诱因根源，精准定位在监督管理制度上存在的薄弱环节和漏洞等，提出有针对性和可操作性的建议，推动涉案当事人完善相关制度、堵塞管理漏洞。坚持以客观事实为根据，以法律法规为准则，根据案件背后所反映的问题以及走访了解的实际情况，与被建议单位进行座谈，准确查找案件或者问题的来源、存在的违法情形或者应当消除的隐患，切实做到所制发的检察建议提出的问题是客观真实存在的。
三是提高释法说理能力。随案制发检察建议不是最终结果，关键是要让被建议单位树立防患意识，从“要我改”向“我要改”转变。检察机关应紧密围绕案件争议的核心，开展普法宣传工作，细致讲解一些案件可能会涉及罪名、刑罚量刑的情节。以典型案例进行释法说理，让释法普法深入人心，以此来达到“办理一案、教育一片”的良好社会效果。
（四）强化检察建议刚性落实
一是将检察建议纳入党政绩效考核工作。将检察建议的回复、落实情况纳入党政绩效考核体系，由检察机关按照检察建议回复是否及时、整改是否到位、是否建立长效机制等标准进行综合评分，每季度向相关部门报送检察建议制发、回复整改等情况，对整改落实不力的，由相关部门分别通报行业主管部门，进行督促整改，真正发挥检察建议在助推社会治理现代化中的作用。
二是积极争取地方人大立法支持。积极向各级人大常委会汇报工作，推动各级人大高度重视检察建议制发工作，通过代表视察、工作调研等方式深入了解检察建议的现状和问题，适时推动出台促进检察建议规范化办理的法规或文件，建立健全检察建议与人大建议协同联动机制，强化协作配合，推动协同共治，提升社会治理效能。
三是深化人大监督与法律监督的有效衔接。坚持代表履职和检察机关履职一体推进，人大监督和检察机关法律监督贯通发力，强化与各级人大的沟通合作，共同开展调研，提升检察建议工作的协同效能。要在进一步明确工作内容和范围、规范工作流程、提高工作质效上下功夫，提升代表履职能力，将检察建议中具有普遍性、苗头性、典型性的问题，转化为人大代表建议线索，通过检察履职实现人大监督与法律监督的双向有效衔接与良性互动。
四是构建跨部门协作的衔接机制。建立健全与行政机关、事业单位、社会团体间的协作制度，推动健全线索移送反馈、问题会商研判、调查取证协作等联动办案协作制度，推动检察建议有效落实，探索构建检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关多元化治理格局。（湖北省石首市人民检察院党组书记、检察长 毛传杰）
参考文献
［1］张书铭：《检察建议的功能与现代化》，载《人民检察》2023年第24期，第75-78页。
［2］周元：《检察建议工作机制问题研究》，载《中国检察官》2024年第1期，第25-28页。
［3］徐玉善：《社会治理检察建议的实践困境及其破解》，载《法制博览》2024年第11期，第87-89页。
［4］李岳：《社会治理类检察建议作用机制研究》，载《山西省政法管理干部学院学报》2024年第3期，第93-96页。
［5］冯向军、王青苗：《诉源治理检察建议的制度效用及其实现》，载《天津法学》2024年第2期，第60-67页。
［6］赵大伟、王济阳、荆一铭：《刑事案件诉源治理与检察建议研究》，载《中国检察官》2024年第9期，第41-44页。
［7］侯书钊、安斌：《以检察建议推进社会治理的法治路径及展望》，载《天津法学》2024年第2期，第68-76页。
［8］姜兴智：《中国式现代化视域下社会治理型检察建议研究》，载《法律研究》（集刊）2023年第3卷，第180-190页。
【本文刊载于《人民法治》杂志2025年7月下（总第206期） 法治新知栏目】
