保护数据利用者的合法权益是政府数据开放的题中应有之义，也是《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）的规范要求。与数据提供者相比，数据利用者目前存在着权利不明、救济不畅等困境，而行政诉讼的引入可弥补现有权利保障机制的局限，防止公民与政府关系的失衡。从实体法上看，对《数据安全法》中的行政机关责任条款进行合理扩张解释能够为数据利用者提起行政诉讼奠定规范基础；从程序法上看，政府数据开放在本质上是特殊的政府信息公开，并且政府数据开放在形式与实质上均为可诉。因此，数据开放行政诉讼可作为信息公开行政诉讼之一种而纳入现有的行政诉讼体系中。在此基础上，通过分析数据开放行政诉讼的诉的利益与原告资格，可以进一步廓清数据利用者行使诉权的范围与限度，避免权利滥用以及司法对行政的过度干预。
一、问题的提出
2024年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了关于加快公共数据资源开发利用的意见，提出要“在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密前提下，依法依规有序开放公共数据”，体现了政府数据开放中平衡各方利益的制度导向。实践中，数据提供者因个人信息、商业秘密等权利遭受行政机关的不法侵害而请求公法救济已不存在法律障碍；反观数据利用者，其权利的识别与救济的依据仍不甚明晰。这无益于政府数据开放制度的全面建设，也背离了政府数据开放的立法意旨。理论上有观点认为政府数据开放并不赋予相对人以主观公权利，至多保障相对人的发展权；也有观点认为应当赋予相对人对政府数据开放的请求权，针对行政机关不当设定排他性授权、不按时履行法定数据开放职责等情形提起申诉或诉讼。因此，在政府数据开放中，对于能否提起行政诉讼以及行政诉讼的适用范围等问题仍未有定论，亟须理论的进一步澄清。有鉴于此，本文以数据利用者的权利保护为中心，拟展开“数据开放行政诉讼的规范证立与适用限度”这一命题。
二、引入数据开放行政诉讼的必要性
从权利保护效果来看，单纯的内部救济难以有效制止行政机关的裁断恣意，而外部救济的缺失又进一步放大了这一局限，因而有必要引入以数据开放行政诉讼予以矫正。
（一）弥补现有权利救济机制的局限
各地方立法目前仅规定了内部救济，可分为以下两种：第一，对开放数据本身的数量和质量持有异议，如针对政府数据“不准确、不完整”“应当列入开放目录而未列入”“应当开放而未开放”等问题，行政机关或上级主管部门应及时答复有关申请；第二，认为行政机关不依法履行政府数据开放职责的，可以向上级行政机关、监察机关等投诉举报。但大多数地方立法并未规定（或不完全规定）上述情形可主张内部救济，且对是否能适用外部救济不甚明了，造成权利救济机制的“断层”。在比较法实践中，德国经由《基本法》第19条第4款确立的“无漏洞司法保护”原则，旨在确保公民权利在受到公权力侵害时能够获得全面、及时且有效的司法救济。数据开放行政诉讼这一外部救济机制的引入，便是在政府数据开放中对数据利用者的合法权益予以“无漏洞司法保护”的尝试。以数据开放行政诉讼为代表的外部救济的引入能够与内部救济形成合理衔接，有利于充分保障数据利用者的合法权益。
（二）防止“权力—权利”关系失衡
外部救济的缺位还会引发政府与公民之间“权力—权利”关系的失衡。在数字时代，“权力—权利”关系在政府与公民之间形成了一种双螺旋结构，双方既可以互相促进而螺旋式上升，也可以互相掣肘而螺旋式下降。只有保障公民合法享有的数据权利，才能实现政府数据开放应有的制度效能。行政机关作为数据的收集者、开放者与监管者，享有具有主权性质的国家数据权力。然而，任何权力都具有膨胀的属性，对高度集中的数据权力而言更是如此。公民的数据权利因不受外部救济的保护而难以与行政机关的数据权力相抗衡。如若放任权力在缺乏权利制约的环境中运行，必然会导致权力的无序扩张，走向“权力—权利”的差异化。数据开放行政诉讼有利于规范政府数据权力的行使，实现对公民数据权利的公法保障。
三、数据开放行政诉讼的规范证立
从实体法和程序法两个方面入手，可以对数据开放行政诉讼这一全新的诉讼类型进行法教义学建构。
（一）行政机关承担开放数据责任的规范依据
根据《数据安全法》第6条规定，各国家机关对于本地区、本部门所产生和收集的数据及数据安全负责。在数据生命周期理论的视角下，“国家机关对数据负责”意味着行政机关须对数据的收集、处理、开放、利用等各个环节负责，行政机关对数据开放行为负责的意涵也可以顺利推出。《数据安全法》第41条更进一步指出了政府数据开放的原则和要求，即“国家机关应当遵循公正、公平、便民的原则，按照规定及时、准确地公开政务数据。依法不予公开的除外”。由此，对行政机关课以合理开放数据的义务以及当其不履行义务时所应承担的开放数据责任也就具有了实体法上的规范基础。
（二）权利救济语境下的政府数据开放与政府信息公开
政府数据开放与政府信息公开分别是数据时代与信息时代下的制度产物。在权利救济的语境下，本文认为政府数据开放与政府信息公开具有采用相同救济模式的逻辑基础，二者是一般与特殊的关系。
1.“数据”与“信息”的概念之辨
根据国际标准化组织（ISO）在信息技术术语标准中的定义：信息（information）是指在特定上下文中具有特定含义的关于特定对象的知识；而数据（data）是指信息的一种形式化方式的体现，这种体现背后的含义可被再展示出来，且这种体现适用于沟通、展示含义或处理。对比二者，不难得出“数据为信息之载体”的结论。故从文义上看，“信息”这一概念显然包含了“数据”。同时，这种观念在我国政府信息公开制度中也有所体现。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，政府信息的保存形式与公开形式应包括电子数据以及其他适当形式，如纸质文件等。申请人在申请公开政府信息时也要注明申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式以及途径，申请人可以申请电子数据形式的政府信息。综上所述，基于“数据”与“信息”在概念构造上的应然界分以及现行法规范的实然基础，政府数据开放可以被解释为政府信息公开的表现形式之一。
2.政府数据开放的法律性质
与政府信息公开可被分为主动公开和依申请公开相类似，在数据利用者的视角下，政府数据开放也可包括“主动开放”和“依申请开放”这两种类别。主动开放行为与主动公开行为类似，其并不意图创设行政法律关系，也并不直接产生某种法律效果，是一种服务行政视野下的行政事实行为；依申请开放本质上是为了保障申请者的数据权益，行为效果实际指向特定私人。参照政府信息公开制度，若行政机关存在拒绝开放（包括完全拒绝和部分拒绝）、瑕疵开放、违法开放等行为，当然构成具体行政行为。此外，行政机关与数据利用者可能还会签订政府数据开放许可协议，在解决政府数据利用问题的同时对数据的开放活动进行约束，其签订与运用是为了保障政府数据开放制度的良性运转。故政府数据开放许可协议当属为公共利益所达成的意思合致，为行政协议之一种。其中，具体行政行为（依申请公开）和行政协议行为（政府数据开放许可协议）的可诉性已殆无异议；而对于行政事实行为（政府主动开放或不予开放数据的行为），可参考信息公开模式，通过相对人的申请而特定化以获得可诉性。
3.政府数据开放的权利基础
首先，政府数据开放应存在权利基础。其一，我国数据开放相关法规范在立法目的中普遍体现了对数据利用者在内的个人权益的明确保护要求；其二，我国地方立法实践已证实公民在政府数据开放中在一定条件下得以行使公力救济；其三，否认权利基础的论证本质上是否认社会主体在政府数据开放利用中的主体性，这实际上违背了法治主义原则，破坏了政府数据开放制度的规则理性和实践理性。其次，政府数据开放的权利基础是“扩张的知情权”。政府数据开放以知情权扩展的理论为逻辑起点。其一，知情权的范围在不断扩张。数据时代，各种信息正在不断数据化，人们基于发展需求而不断加深对数据的依赖。面对持续增长的数据需求，政府数据也逐渐成为公民知情权的对象和内容。其二，知情权的功能在不断扩张。知情权从公民知悉获取政府信息扩展为对政府数据资源的获取利用，体现了从“知的权利”到“用的需求”的逻辑转向。传统知情权与“扩张的知情权”的权能内容是一致的，二者的区别仅在于后者在前者的基础上提高了对利用权能的重视程度。
（三） “扩张的知情权”属于主观公权利
主观公权利（das subjektive öffentliche Recht）是“公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或者不为特定行为的权能”。根据保护规范理论，判断主观公权利的关键在于“有效的法律规范是否在为了公共利益的基础上同时也是为了公民的个人利益”。上述扩张知情权的主观权利属性可从知情权和数据利用权两方面分析。其中，知情权可以在《中华人民共和国政府信息公开条例》的第13条和第15条中直接得出，系保障私人利益的主观公权利。重点在于判断“数据利用权”这一新型权利的公法属性。《数据安全法》第7条明确规定“国家保护个人、组织与数据有关的权益，鼓励数据依法合理有效利用”。在数据处理的语境下，“与数据有关的权益”对于数据利用者而言包括因处理数据而收获的各种利益或因数据的外部性所带来的利益，并且上述权益“既可能指向特定主体的私权益，亦可能指向不特定主体的公共利益”。同时，《数据安全法》第41条亦可以从义务规范中析出相应的私人数据权利面向。因此，以上规范均可成为私人数据利用权的保护规范。综上，知情权和数据利用权在现行法规范下均经保护规范理论确证为主观公权利，故扩张知情权当然也就是主观公权利而并非普遍性的利益反射。至此，数据开放行政诉讼的规范证立已初步完成。
四、数据开放行政诉讼的适用限度
行政诉权的要件包括诉的利益与当事人适格。通过分析数据开放行政诉讼的诉的利益与原告资格，有助于进一步廓清数据利用者行使诉权的范围与限度，避免权力滥用以及司法对行政的过度干预。
（一）诉的利益欠缺情形
诉的利益，涉及的是有关请求内容自身做出本案判决必要性及实效性之问题。现实中，诉的利益更多地显现为消极功能，即因缺乏权利保护的必要性与实效性而被裁定驳回。因此，以下借由“必要性”与“实效性”这两大判断标准，对数据开放行政诉讼中的诉的利益欠缺情形进行类型化分析。
1.“必要性”欠缺情形
第一，无益之诉。若当事人的权利保护目的无须诉诸法院的裁判即可实现，那么该权利便无救济的必要。在政府数据开放中，无益之诉体现在：一是请求开放政府数据被拒，起诉后有关政府数据被行政机关主动开放；二是请求开放政府数据被拒，起诉后行政机关又认可数据利用者的利用资质，使依申请开放数据的资质障碍消除。值得注意的是，“请求开放政府数据被拒，起诉后因诉讼程序而获得了作为案件证据的政府数据”这一情形与政府信息公开不同，不得作为欠缺诉的利益的理由。虽然当事人客观上已经获得了有关数据，但却无法对其加以合法、有效的利用。此时，诉的利益不因获得作为证据的政府数据而消灭。
第二，滥用诉权。滥用诉权的构成要件包括：其一，当事人须有主观恶意；其二，当事人须反复多次提起诉讼；其三，当事人提起诉讼须不以获取政府信息为目的。在政府数据开放中，若当事人有虚假诉讼、纠缠诉讼等恶意倾向，反复多次向法院提出诉讼请求，并且该请求在实质上不以获得和利用政府数据为目的，只是意图使行政机关处于被告的不利地位或扩大自身的社会影响，则应将上述行为认定为滥用诉权行为而欠缺诉的利益。
第三，放弃诉权。诉权的放弃通常发生在行政协议领域，在政府数据开放中通常表现为数据开放平台与相对人签订政府数据开放许可协议中包括不起诉合意的免责条款。但是，此类协议在实践中表现为无法协商的格式条款，这本身就是对相对人意思表示的限缩。相对人基于对数据利用的需求往往会“屈从”于数据开放平台的单方规定，故此类协议往往无法代表相对人的真实意思。司法实践对上述协议的诉权放弃推定应当作出严格解释并限缩其适用情形。
2.“实效性”欠缺情形
第一，无用之诉。诉讼的目的在于实现当事人主张的权益。如果能预见到即使胜诉也仍然无法实现当事人的诉讼目的，那么该诉讼会因不具有实效性而被认定为无用之诉。政府数据开放的无用之诉往往发生在事实的领域。例如，部分政府数据具有强时效性，就算法院作出了行政机关应开放有关政府数据的履行判决，也会因为数据已不具有时效性而丧失对数据的使用利益。上述情形中相对人提起请求行政机关履行开放政府数据职责的课予义务之诉因缺乏实效性而不享有诉的利益。
第二，诉讼低效。这是以救济效率作为判定实效性的依据。换言之，若存在其他更高效率的解决纠纷的方式，则不应适用行政诉讼这一相较低效的救济手段。法律为信息公开行政诉讼的提起设置了向行政机关提出申请的前置条件，其制度意涵也在于对效率这一诉讼实效的考量。这一规则在政府数据开放中也应得到适用，只有在当事人的申请开放数据要求被拒绝且申诉、举报等内部救济手段均无法实现数据利用者的合法权益时，数据利用者始享有诉的利益，得提起数据开放行政诉讼。
（二）对数据利用者原告资格的限定
是否享有扩张知情权须判断数据利用者是否对未开放的政府数据拥有合理的利用目的，如果数据利用者对政府数据不具有私人利益的需要，如以他人利益、公共利益为由提起行政诉讼，或者数据利用者的利益需要系非法，那么此时数据利用者就不享有扩张知情权，不具有提起数据开放行政诉讼的原告资格。此外，为了防止诉权滥用等现实需要，应从实体和程序上对数据开放行政诉讼的原告资格进行适当限制。实体上，可以通过建立合理的数据利用资质准入门槛以限制数据利用者的原告资格。例如，数据利用者须“具备利用和保护数据的技术能力”“申请时无不良信用记录”等。如果当事人并不具备相应的数据利用资质，也就意味着可以对其作出缺乏合理利用能力或存有恶意利用倾向的评价。此时当事人若提起行政诉讼，也会因为原告不适格而被裁定驳回。当然，当事人可以针对缺乏利用资质这一不利评价本身主张权利救济；同时，数据开放行政诉讼可以参照适用信息公开申请前置的程序规则。数据利用者在提起数据开放行政诉讼前要向行政机关提出数据开放申请（即数据开放申请前置），否则数据利用者无法提起数据开放行政诉讼。
五、结语
在数字时代下，“数据”这一生产要素的重要性不断提升，对政府数据开放的制度建设提出了更高的要求。本文以保障数据利用者的合法权益为出发点和落脚点，对数据开放行政诉讼这一外部救济制度的引入进行规范论证，并通过分析行政诉权的构成要件以限缩数据开放行政诉讼的适用范围。总之，政府数据开放在促进数据利用效率，为社会发展提质增效的同时，不应忽视对公民合法权利的保护，更不应阻断其寻求救济的渠道。数据开放行政诉讼的引入，是一次在行政效率与权利保障之间寻求制度平衡的尝试，并试图为相关法律的解释、制定或完善提供理论上的指引与参考。（山西大学 李赛鹏）
参考文献
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【本文刊载于《人民法治》杂志2025年6月下（总第204期） 法治新知栏目】
