一、两项制度异同的法理解析
（一）诉讼主体资格及权利不同
生态环境损害赔偿和检察公益诉讼，都是落实习近平法治思想和习近平生态文明思想的改革举措，生态环境损害赔偿制度是专门针对破坏生态环境的违法行为建立的责任追究制度，生态资源环境领域是检察公益诉讼的主要办案领域，二者共同为生态文明建设提供法治保障。生态环境损害赔偿制度是建立在生态环境资源的国家所有权基础上，由政府作为赔偿权利人就生态环境受损的事实向义务人主张损害赔偿的民事赔偿制度，检察公益诉讼是建立在检察机关作为公共利益代表基础上的特殊诉讼。基于行政机关和检察机关分别在两项制度中身份上的不同，其所享有的实体权利也不相同。市级以上人民政府作为权利人，享有实体权利的处分权及相关的权利；检察机关作为公共利益的代表人，不具有自身的利益，也就没有实体权利的处分权。
（二）诉讼请求和办案范围存在包含关系
生态环境损害赔偿诉讼是发生生态环境损害事件后提起的追责之诉，其责任类型为生态环境修复、生态服务功能损失赔偿以及相关的支出和代价，如防止损害扩大的紧急措施费用、鉴定评估费用以及律师服务费用等。生态环境领域的检察公益诉讼，是检察机关作为公共利益代表对环境侵权人提起的民事诉讼或者督促生态环境主管行政机关的履职之诉。检察民事公益诉讼的诉讼请求包含了生态环境损害赔偿责任的类型。生态环境损害赔偿制度适用范围主要是《生态环境损害赔偿制度改革方案》确定的造成严重危害后果的案件，并且不包括海洋生态环境损害，而检察公益诉讼保护所有生态环境资源领域的公共利益。从办案范围和诉讼请求上看，检察民事公益诉讼包括但不限于生态环境损害赔偿制度。检察行政公益诉讼是督促生态环境主管行政机关履行法定职责的诉讼，主要诉求为确认不作为违法和要求继续履职，也有确认行政行为无效或撤销行政行为、变更行政行为等，其核心要义是要求行政机关依法履职。
（三）诉讼程序存在差异性
基于两项制度的起诉主体及其权利内容的不同，诉讼程序的设置因而有所不同。生态环境损害赔偿程序中有前置的磋商程序，就是权利人可以就赔偿事宜与义务人进行谈判，相当于普通民事诉讼中的原告与被告之间的协商和解程序，允许权利人根据具体案情行使处分权，以便于高效、快速实现实体权利；也是出于充分发挥主管机关专业优势的考量，允许主管机关通过磋商在起诉前解决问题。检察民事公益诉讼中由于检察机关只是作为公共利益代表的法律监督机关，在整个程序中没有放弃和处分公共利益的权力，只能启动法院的裁判权保护公益。行政公益诉讼中检察机关以建议的方式提醒、督促行政机关履职，给予其主动纠正履职不当或者拖延履职等违法现象的机会；只有在经建议仍不履职的情况下，才提起诉讼交由法院判决其依法履职。
二、两项制度运行面临的共同难题
（一）立案标准不明确
两项制度实施中都存在法律依据不够具体的客观困难。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》，依法追究生态环境损害赔偿责任的主要是严重影响生态环境后果的案件。而根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，对于“损害国家利益和社会公共利益的行为”、“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”，检察机关可以提起公益诉讼。上述法律中规定的严重后果、公共利益受到侵害，都没有明确的定量标准，究竟哪种程度需要追究生态环境损害赔偿责任，在实践中存在一定的模糊认识，执行标准不统一，极易造成执法司法不公平。
（二）鉴定技术难度大、费用高
生态环境损害鉴定技术难度大、费用高是办理破坏生态环境类案件的最大障碍之一，司法实践中经常出现因鉴定意见无法作出、鉴定费用过高而将案件长期中止的现象。一直以来，生态环境损害鉴定费用被作为诉讼请求的一部分要求当事人承担，高昂的鉴定费用不仅给当事人增加了过重负担，同时存在鉴定机构有意抬高鉴定价格问题，实际上暗含了鉴定价格不合理问题。
（三）损害赔偿金的管理和使用不规范
生态环境损害赔偿诉讼和检察民事公益诉讼本质上都是民事诉讼，其直接解决的问题都是民事责任的确定和承担。所以两项诉讼确定的民事责任，实际上往往转化为一定数额的生态环境损害赔偿金，因而赔偿金的管理和使用对于生态环境保护至关重要。目前实践中，赔偿资金实际上只是上缴国库，极少用于生态环境修复和治理。还存在极端的不理想现象，就是有的赔偿权利人指定的部门担心赔偿金的管理中出现违规等现象，而不愿意接收相关赔偿金，给办案部门造成很大的障碍。
（四）两类履职主体各自的能力短板凸显却未实现优势互补
两项改革均于2015年开展试点，经过近十年的实践，两项改革举措都取得了明显的进展，显示了各自的比较优势，两类主体的能力短板也日益暴露。检察机关具有专业的法律素质，善于处理环境侵权民事责任问题，检察机关上下一体、横向贯通的体制机制，高效办理了一大批群众关心、社会关注的生态环境领域重大案件，取得了明显的成效，但也存在生态环境方面专业技术知识的短板，特别是民事公益诉讼过于依赖专业技术机构的鉴定评估，检察人员对鉴定评估结果的审查能力不足，导致有的案件质效不高。而生态环境主管部门具有明显的专业技术优势，但在处理涉及行政相对人权利义务纠纷的案件中顾虑过多，且对法律责任的认定能力欠缺，工作局面不够开阔；生态环境相关职能部门多，相互之间沟通协调任务重，因而导致工作力度和进展不够理想。很明显，双方的优势互为对方的短板，各级检察机关和生态环境主管机关虽然努力进行沟通争取协作配合，但又难以摒弃部门之见，所建立的协作配合机制只停留于工作信息沟通层面，尚未形成有效、系统和深入的合作机制。究其原因还是对两项制度功能及各自的职责定位没有清晰的认识，对于履职中的难题都不愿主动担当。只有厘清双方两项制度的功能定位及履职顺位，根据各自的专业所长应对共同面临的困境，才能实现互补配合、双向奔赴的最佳效果。
海南五指山热带雨林（视觉中国 供图）
三、两项制度的功能定位及顺位关系
（一）检察行政公益诉讼的督促性救济功能
习近平总书记在关于党的十八届四中全会决定的说明中指出，由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。检察公益诉讼的价值主要在于及时监督纠正行政机关违法行使职权和不作为，促进依法行政、严格执法，行政公益诉讼是建立检察公益诉讼制度的政策初衷。生态环境损害赔偿制度改革以使造成生态环境损害的违法者承担应有的赔偿责任为核心，以及时修复受损生态环境为重点。生态环境主管部门不依法启动生态环境损害赔偿程序，在制度原理上看也是检察机关督促履职的对象。检察机关提起行政公益诉讼，主要是督促生态环境主管部门积极履职，起到提醒、督促的预防性救济作用。
（二）检察民事公益诉讼的兜底性保障功能
检察民事公益诉讼制度价值在于督促有关主体维护公益，而不是检察机关直接起诉维护公益，这是检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位所决定的。在发生生态环境损害的情况下，也应该由生态环境主管部门优先提起生态环境损害赔偿诉讼。政府部门、机构在工作人员的专业性、设施设备的完备化、技术及资金支持等方面都较社会组织更为优越,因此,生态环境损害赔偿诉讼优先具有一定程度的合理性。检察机关作为公益代表，只是在经过生态环境损害赔偿程序后，公益得不到充分维护的情况下，才提起民事公益诉讼，从而发挥兜底性保障作用。
（三）生态环境损害赔偿制度的主体地位和特殊优势
行政机关作为生态文明建设的主要力量、公共利益第一序位代表，生态环境损害事件发生后，生态环境损害赔偿制度起到追责和求偿的主体地位和作用。检察民事公益诉讼案件判决后，具体的生态环境修复工作需要相关生态环境主管部门具体组织实施，检察民事公益诉讼没有实际发挥对生态环境保护的直接效果，只是从法律上确定了具体的权利义务。而生态环境主管部门具有相应的专业技术人员，可以把握具体的生态环境损害量化和修复方案的技术性问题，启动生态环境损害赔偿程序，能够直接实现损害赔偿诉求和环境修复目标。而且生态环境损害赔偿磋商程序，可以根据违法行为人的具体情况做出最有效保护生态环境的处理方案，而检察民事公益诉讼程序过于严格，检察机关也没有处分公益的权利，所以生态环境损害赔偿制度效果明显优于检察民事公益诉讼。
（四）两项制度的衔接关系及其顺序
检察公益诉讼的价值首先在于督促行政机关依法履职，促进依法行政。对于发生生态环境损害现象时，检察机关首先应该督促行政主管机关依法履职，包括提起生态环境损害赔偿程序。由行政主管机关严格执法，作出行政处理，及时制止违法行为，采取补救性措施是最为有效的法律途径。对于已经造成生态环境损害的，启动生态环境损害赔偿程序，实现“环境有价、损害担责、应赔尽赔”的制度目的，切实改变“企业污染、政府买单、群众受害”的不合理现状，行政主管机关应该承担起公益保护第一序位代表的责任和担当。检察民事公益诉讼当且仅当行政主管机关充分履职后，尚有环境公益无法得到充分保护的，才发挥补充性、兜底性的保障作用，这是检察机关法律监督地位决定的，也是非主管机关、非专业部门应该坚持的谦抑立场。
检察公益诉讼与生态损害赔偿制度在保障生态文明建设中各有侧重，检察公益诉讼主要起到预防性救济和兜底性保障作用，而生态损害赔偿制度侧重于发生生态环境损害后的补偿性救济；检察机关更擅长从法律上解决问题，生态环境主管部门具有专业技术上的优势，互相取长补短是提高办案成效的应然选择。两项制度之间存在逻辑顺序上相互衔接的关系和制度运行中的功能互补关系，准确把握两项制度的功能定位，实现两项制度的有序衔接，做好两家单位的协作配合，有利于推进生态环境损害赔偿制度的全面开展，也有助于提升改革的整体成效。
四、结语
理想的生态文明建设保障制度发展方向应该是，以行政执法为重点，以生态环境损害赔偿为优先方案，以检察行政公益诉讼的监督督促为动力，以检察民事公益诉讼的兜底作用为补充，以刑事司法的严肃威慑为后盾的制度体系。理顺各项制度的功能定位，明确相关机关的职责，只有建立配合协调的衔接关系，才能发挥改革的整体效应，为生态文明建设提供强有力的法治保障。（海南省人民检察院第二分院党组书记、检察长 盖曼 海南省人民检察院第六检察部 王帮元 海南省人民检察院第二分院 孙德伟）
参考文献
吴如巧、李静玥：《论环境领域生态损害赔偿与民事公益“两诉”的重塑》，载《西南民族大学学报》（人文社会科学版）2023年第8期。
【本文刊载于《人民法治》杂志2025年6月上（总第203期） 法治新知栏目】
