王春晖，浙江大学教授、浙江大学网络空间国际治理研究基地首席专家，中国科协决策咨询首席专家，工信部信息通信经济专家委员会委员，中国行为法学会学术委员会副主任兼网络与数据法学研究部主任，中国法学会网络与信息法学研究会常务理事，《人民法治》学术委员会副主任。
2025年4月30日，备受关注的《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称民营经济促进法）由十四届全国人大常委会第十五次会议表决通过，自2025年5月20日起施行。民营经济促进法的出台是我国法治建设进程中的里程碑事件，对民营经济高质量发展将起到固根本、稳预期、利长远的积极作用。民营经济促进法第三条第一款规定：“民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量。促进民营经济持续、健康、高质量发展，是国家长期坚持的重大方针政策。”该法第三条第三款规定：“国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，促进民营经济发展壮大。民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利。”这是我国首次在法律层面明确民营经济和民营经济组织的法律地位。
针对民营经济在市场准入、要素获取、服务供给等方面存在的阻碍，民营经济促进法突出了对民营经济组织公平参与市场竞争、投资融资促进、推动科技创新、培育新质生产力、建设现代化产业体系的法律保障。民营经济促进法第二章专章设立了“公平竞争”制度机制，确立了市场准入负面清单制度，强化公平竞争审查制度，公共资源交易活动公开透明与公平公正制度，预防和制止市场经济活动中的垄断与不正当竞争行为等；该法第四章明确了支持民营经济组织在推动科技创新，参与国家科技攻关项目，加大对民营经济组织创新成果知识产权保护力度，实施知识产权侵权惩罚性赔偿制度等，其中第二十九条特别规定：“支持民营经济组织依法参与数字化、智能化共性技术研发和数据要素市场建设，依法合理使用数据，对开放的公共数据资源依法进行开发利用，增强数据要素共享性、普惠性、安全性，充分发挥数据赋能作用。”
市场准入负面清单制度
市场准入负面清单制度，是指以清单形式将我国境内禁止和经人民政府许可才能够投资经营的行业、领域、业务汇总列出，各级人民政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。除市场准入负面清单之外，各类经营主体，包括民营经济组织均可依法平等进入。《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确要求：“严格落实‘全国一张清单’管理模式，严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单，维护市场准入负面清单制度的统一性、严肃性、权威性。”
民营经济促进法第十条规定：“国家实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入。”这表明，国家实行全国统一的市场准入负面清单制度，除清单上明确禁止和限制的领域外，其他广阔的市场空间都向包括民营经济组织在内的各类经济组织平等开放，民营经济组织将在包括但不局限于公共数据资源开发领域，获得与国有企业同等的竞争机会。
强化公平竞争审查制度
公平竞争审查制度是指行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在制定有关政策措施时，要按照建设统一开放、竞争有序市场体系的要求，充分评估政策措施对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争，以保障各类经济主体公平参与市场竞争。民营经济促进法第十一条规定：“各级人民政府及其有关部门落实公平竞争审查制度，制定涉及经营主体生产经营活动的政策措施应当经过公平竞争审查，并定期评估，及时清理、废除含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策措施，保障民营经济组织公平参与市场竞争。”
2022年6月，《中华人民共和国反垄断法》（以下简称反垄断法）首次修订，新增加的第五条明确规定：“国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。”由此，公平竞争审查制度正式上升为一项法律制度。2024年6月6日，国务院发布《公平竞争审查条例》，首次以行政法规的形式对公平竞争审查的主体、范围、标准、监督机制等作了全面系统的规定。《公平竞争审查条例》明确规定，起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织必须依照《公平竞争审查条例》规定进行强制性公平竞争审查。
民营经济促进法第十一条规定：“各级人民政府及其有关部门落实公平竞争审查制度，制定涉及经营主体生产经营活动的政策措施应当经过公平竞争审查，并定期评估，及时清理、废除含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策措施，保障民营经济组织公平参与市场竞争。”由此，地方各级人民政府及有关部门应按照民营经济促进法上述规定和《公平竞争审查条例》的相关规定对拟出台的有关公共数据资源开发利用和授权运营法规规章及政策性文件进行公平竞争审查，并及时清理和废除已出台的地方性法规规章及政策性文件中含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的公共数据资源开发利用和授权运营政策措施，保障民营经济组织公平参与公共数据资源开发利用。根据民营经济促进法的规定，对于未经公平竞争审查或者未通过公平竞争审查出台的政策措施，有权机关应依法责令改正，如造成不良后果或者影响的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。
公平竞争审查制度不仅有助于加快全国统一大市场的建设，特别是可以防止滥用行政权力排除、限制竞争的政策措施出台，将极大地促进有效市场和有为政府更好结合，优化营商环境，激发民营企业的内生动力。
平等适用公共数据资源开发利用政策
目前，多地发布公共数据开发利用和授权运营地方性法规规章及政策文件，在中央和国家层面已形成以《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》为基础，以《公共数据资源登记管理暂行办法》（简称《暂行办法》）、《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》、《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》为三大支柱的公共数据资源开发利用“1+3”政策体系。
公共数据资源开发利用中有关授权运营是一项全新的制度安排，它涉及两大主体：一是实施机构，二是运营机构。前者是指由县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门结合授权模式确定的、具体负责组织开展授权运营活动的单位；后者是指按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织。
公共数据资源服务平台（图片由AI生成）
《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》明确要求：“公共数据资源授权运营应遵循依法合规、公平公正、公益优先、合理收益、安全可控的原则。”其中公平公正原则是现代行政法的基本原则之一，它涉及公平和公正两个方面。首先，公平原则着重强调，确保符合条件的市场主体平等地参与公共数据资源授权运营，特别是保证民营经济组织公平参与公共数据资源的开发利用，避免受到任何形式的歧视性对待；其次，公正原则要求依法持有公共数据资源的主体在行使公共数据资源授权时，必须维护授权行为的公正性和透明性，“公正”主要是针对公共数据资源授权机构而言的，要求实施机构必须维护正义和中立，严格禁止公共数据资源授权运营过程中任何形式的徇私舞弊。
民营经济促进法第十二条规定：“国家保障民营经济组织依法平等使用资金、技术、人力资源、数据、土地及其他自然资源等各类生产要素和公共服务资源，依法平等适用国家支持发展的政策。”促进公共数据资源开发利用属于国家支持发展的政策，地方人民政府和国家行业主管部门应依法保障民营经济组织平等适用国家及地方公共数据资源开发利用的法规规章和政策。
严禁滥用行政权力排除
或限制民营企业参与公共数据资源开发利用
我国公共数据资源的规模覆盖领域广泛、质量高、价值大，几乎占全社会数据资源总量的80％左右，特别是智慧城市的建设扩大了物联感知范围，公共数据获取范围和规模不断扩大，仅设施物联传感数据占比就超过40%。各级人民政府和国家行业主管部门作为公共数据资源的持有者，以及通过依法授权获得公共数据资源开发的运营机构，在开展公共数据授权运营中，应严格按照法律法规和相关要求进行，严禁滥用行政权力排除、限制民营经济组织参与公共数据资源开发利用。
《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第六条第一款明确规定：“开展授权运营活动，不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为。”上述规定中“滥用行政权力”是我国反垄断法第五章规制的主要垄断行为，“滥用行政权力”主要针对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不恰当地使用其权力，导致排除或限制市场竞争的行为。
目前，大部分省（区、市）配套建设了数据发展促进中心，省、市两级已有111个地方组建了国有数据集团，大多数地方数据集团作为公共数据资源的运营机构，建设了公共数据资源授权运营平台，独家负责该地区的公共数据资源运营。例如，某省大数据集团对外宣称：公司是经省政府批准成立和唯一授权运营省、市两级政府政务数据的国有控股公司。显然，这类由人民政府“独家指定”或“唯一授权”单一主体开发运营公共数据资源的行为，有悖反垄断法和民营经济促进法的规定，可能导致排除、限制民营经济组织参与竞争的后果，应当依法予以规制。
中共中央、国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》强调：“强化反垄断和反不正当竞争，加强重点领域执法司法，依法依规加强经营者集中审查，依法依规查处垄断协议、滥用市场支配地位和违法实施经营者集中行为，营造公平竞争、规范有序的市场环境。”民营经济促进法第十五条明确规定：“反垄断和反不正当竞争执法机构按照职责权限，预防和制止市场经济活动中的垄断、不正当竞争行为，对滥用行政权力排除、限制竞争的行为依法处理，为民营经济组织提供良好的市场环境。”（王春晖）
【本文刊载于《人民法治》杂志2025年5月下（总第202期） 法治新知栏目】
