杨凯，华东政法大学公共法律服务学院教授。
在全面依法治国不断深化的背景下，涉诉信访治理法治化已经成为现代社会治理的重点议题之一。这不仅关系到司法程序现代化转型和人民群众合法权益保障，更影响着社会和谐稳定与中国式法治现代化的建设进程。党的二十届三中全会强调“全面推进国家各方面工作法治化”、“推进信访工作法治化”。习近平总书记强调，“信访是送上门来的群众工作，要通过信访渠道摸清群众愿望和诉求，找到工作差距和不足，举一反三，加以改进，更好为群众服务。”涉诉信访治理法治化需要遵循司法规律、尊重社会发展规律，司法程序与行政程序的治理模式和路径需要双向融合发展，建构新的相互监督、相互配合、相互支持的融合发展现代化的法治化治理范式。
中央政治局委员、中央政法委书记陈文清强调，要深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，全面推进信访工作法治化。一方面，人民法院系统的司法程序须注重涉诉信访全流程释法明理机制的立体建构，运用新时代“枫桥经验”释法明理机制积极妥善化解矛盾于萌芽状态和司法程序全流程中，是注重司法程序防患未然程序治理功能的发挥，而不是仅仅局限于司法程序结束以后的释法明理。另一方面，国家信访局系统需要注重在遵循司法规律、遵守司法既判力和司法程序安定性的基础上，将涉诉信访考核标准与司法规律和司法程序安定性相结合，通过涉诉信访考核指标体系与司法规律的高度契合，全面深入支持人民法院的司法程序现代化转型。将涉诉信访工作及考核标准与社会发展规律、社会治理法治化、司法程序现代化相结合，通过双向融合推动司法程序全流程释法明理机制建构，推动涉诉信访治理真正实现法治化转型。将社会矛盾纠纷妥善消解在司法程序的运行之中，进而全面支持司法既判力和司法程序安定性，推进司法程序现代化转型，维护司法公正与司法权威，提升国家治理体系和治理能力现代化水平。
共同应对涉诉信访治理
面临的困境与挑战
首先，应对治理模式的结构性矛盾。当代中国涉诉信访治理体系正面临着多维度、多层级的结构性矛盾挑战，亟待从底层逻辑、利益平衡、权利保障、机制转型、技术适配等多个维度进行系统性改革完善。在涉诉信访治理法治化模式转型层面，传统行政主导型的信访行政管理治理机制与司法程序终局性原则所形成的深层结构性矛盾亟待妥善解决。上述五个维度的治理结构性张力挑战相互交织，形成了行政体制机制惯性消解司法公信权威、权利保障诉求增长超越司法体制和信访制度容量、人工智能和区块链等信息技术赋能遭遇传统治理惯性的复杂治理情境，亟待通过涉诉信访治理法治化的系统性制度协同创新，实现传统治理模式的中国式现代化范式转换。
其次，应对权利救济的时代性现实需求。在权利保障救济维度，新时代权利意识的觉醒与制度供给不足形成显著的结构性张力。近十年以来，全国涉诉信访的大数据统计分析显示，传统民生类的权利保障救济诉求和随着技术发展所涉及数字经济权益、环境人格权、数据隐私与技术伦理等新型诉求占比都在逐渐攀升。但是，现行的非诉讼纠纷解决体系和司法程序纠纷解决体系仍然存在较多的体制机制梗阻，诉访之间的程序有效衔接仍有较大的差异。根据最高人民法院、司法部、国家信访局所开展的专项调查数据分析表明，大量的涉诉信访人员主要是基于法律认知鸿沟和司法程序烦琐而难以触达汇合从而启动司法诉讼程序，一部分行政争议也是因为复议诉讼的程序门槛过高和程序烦琐而转向信访渠道。
最后，应对数字时代的新型治理挑战。数字化发展进程中的治理效能悖论尤为凸显。尽管2024年全国网上信访的占比数据攀升，但网上智能治理系统仍然存在“技术悬浮”风险。国家信访局智能办理质量评估显示，AI辅助答复存在语义偏离问题，智能分流转办也出现部门错配，信访数据资源的协同治理价值尚未充分释放，涉诉信访跨部门数据共享率仍然较低，省级涉诉信访矛盾预测模型的预警准确率仍旧不高，数字治理生态中“数据孤岛”与“智能失灵”的双重困境在涉诉信访法治化治理中较为明显，治理效能的实际落差和应对数字时代新型治理能力的不足在基层司法程序和信访程序中均较为突出，县级智能涉诉信访系统的平均响应时长较省级系统延长，人民群众对涉诉信访线上与线下相结合办理的体验感、获得感和满意度仍然存在一定的心理期待差异。
共同建构涉诉信访治理法治化
模式的理论基础
首先，建立涉诉信访治理法治化的融合发展现代化理论创新与制度共识。以融合发展现代化理论作为涉诉信访治理法治化理论基础建构的理论创新基础，在赓续中国治理传统与回应数字时代全新诉求的双重维度中，构建具有制度韧性的融合发展现代化理论的体制机制包容性理论框架。运用融合发展现代化理论突破行政与司法单向度的治理路径依赖，通过法治统一性原则下的司法程序全流程释法明理机制建构，实现司法诉讼程序与涉诉信访机制程序修复弥补功能的深层次聚合。2024年最高人民法院和国家信访局的相关数据显示，全国“诉访协同”改革深化地区的涉法涉诉信访总量呈现同比下降趋势，信访导入诉讼程序的转化率持续提升，司法程序与信访程序的衔接效能实现增长。融合发展制度共识的演进凸显双重深化的发展特征。在价值统合层面，司法诉讼程序依托司法裁判保障实体权利，信访制度通过心理干预机制疏导社会情绪，信访事项专业心理疏导覆盖率数据实现持续上升，二者在制度的人民性本质上形成融合发展治理法治化的整体合力。在权利保障救济互补层面，司法诉讼程序的规范逻辑与信访的开放特性构成权利保障救济体系的“双轮驱动”。然而，2024年国家信访局的专项调研数据表明，仍有一定数量的信访人存在“信访司法化”的认知错位，仍然需要通过司法程序全流程释法明理机制建构，有针对性地重点治理司法程序制度层面的认知偏差。虽然信访治理的统计数据在逐年下降，反映出通过释法明理机制的认知纠偏工程初显成效，但“涉诉信访超级诉讼程序”的观念惯性仍需通过司法程序全流程释法明理机制建构，实现司法程序全流程的持续破解，尤其是对预防性公共法律服务体系制度的多元化非诉讼信访化解释法明理机制的合理建构。
其次，建构涉诉信访治理法治化的制度变迁动力机制与底层逻辑。当前涉诉信访治理法治化转型呈现“复合驱动”的特征，顶层设计的规则建构、基层创新的实践调适与数字治理的技术赋能形成三维动力格局：国家层面通过全面实施《信访法治化三年行动方案》，推动省级信访质量回溯评估体系全覆盖，使程序性错误纠正率提升，最高人民法院统计数据显示，此类错误量同比减少；在地方实践经验中，浙江的“信访代跑制”覆盖率大幅增加，累计服务87万人次；北京的“专家评查制”化解积案1.5万件。基层妥善化解涉诉信访现实难题的融合发展实践创新经验正在不断填补制度执行的缝隙。与此同时，生成式人工智能技术迅猛发展促进数字治理深度穿透涉诉信访治理生态，全国涉诉信访数据中枢平台实现跨部门数据共享率开始显著提升，AI辅助分流的案件其匹配准确率也在持续攀升，技术驱动成为司法程序和涉诉信访治理制度现代化转型的新质生产力。这种制度变迁本质上是国家治理现代化战略的立体化投射，其底层逻辑指向“诉访生态重构”。针对诉访程序交叉导致的重复受理率下降，2024年人民法院与信访局系统构建覆盖地级市的信息共享平台、组织召开省级联席会议，充分发挥智能预警系统拦截重复涉诉信访的协同治理功能，推动涉诉信访治理法治化制度效能从“物理叠加”向“系统集成”跃迁。根据河北省邯郸市磁县人民法院、上海市宝山区人民法院、福建省福州市鼓楼区人民法院等基层法院和信访局的改革实践经验及实际效果显示，融合发展现代化协同治理试点地区信访事项平均办结时长明显压缩，较传统涉诉信访治理模式效率显著提高，这充分印证了涉诉信访全流程释法明理机制要素深度耦合产生的结构性变革能量。
最后，探寻涉诉信访治理法治化程序制度现代化效能释放与转型张力，进一步消解理论创新的结合点。法治化、数字化、社会化构成涉诉信访全流程释法明理机制制度效能释放的三维动力。2025年全国两会法治化建设路线图将加大推动涉诉信访事项纳入标准化办理，全国信访大数据平台的一体化功能将使社会矛盾纠纷预警准确率提升，现代公共法律服务体系建设中的“律师驻访”、“乡贤调解”等多元共治涉诉信访治理模式覆盖率也在增长。然而，在涉诉信访治理法治化模式转型的进程中，仍然面临着较多的深层次社会矛盾，司法既判力和司法终局性指数与社会公平感指数之间的落差，依然凸显民事司法程序与司法过程中的“机械办案”、“就案办案”等价值冲突与观念撕裂现象，以及法律适用中的法律思维与法律方法应用不足，涉民生案件信访回流率还在增长；制度刚性要求与基层治理弹性需求之间的张力还在加剧，简单地机械分类处理反而导致较多的次生矛盾。这些矛盾冲突本质上是社会治理现代化必经的制度转型过程，需通过动态调适建构司法程序的释法明理机制实现制度韧性提升。通过建构涉诉信访全流程释法明理机制新型治理体系的司法程序现代化转型，才能揭示出中国式法治现代化涉诉信访制度创新的典型特征，即在坚持党的领导核心地位的前提下，通过“理论—制度—技术”的交替迭代融合发展现代化转型，立体构建具有中国特色的社会矛盾纠纷多元化解决范式。未来改革需在法治化轨道上进一步深化诉访程序的制度协同，使涉诉信访治理法治化模式既成为有效化解社会矛盾纠纷的程序辅助修复机制，又发展为社会治理法治化的司法程序现代化补充机制。
探寻涉诉信访治理法治化转型的
融合发展现代化实践路径
首先，社会矛盾纠纷妥善化解与司法服务效能提升呈现出正向发展趋势。司法实践通过技术赋能与机制创新，提高了司法诉讼服务、公共法律服务的质量效率和公信力。公共法律服务中心平台、社会治安综合治理平台、“法信”平台和“法答网”为人民法院法官办案提供辅助，多元化纠纷解决机制的调解成功率不断提高，人民法院的诉讼服务中心和司法行政机关的公共法律服务中心通过制度协同，在矛盾纠纷妥善化解方面全面提升服务质量和公信力，越来越多的社会矛盾纠纷通过多元化矛盾纠纷解决机制得以妥善化解，公共法律服务和司法程序诉讼服务的质效核心指标进一步优化，涉诉信访总量和重复信访占比呈下降趋势。通过案件纠纷类型的精准识别，运用音视频释法明理技术突破时空限制，提升全流程释法明理机制妥善解决纠纷的成功率，进一步压缩平均办理周期。诉讼服务平台内置标准化流程指引和类案检索系统的智能化服务，确保每个案件的全流程释法明理机制环节均遵循统一规范，确保裁判尺度的统一性。通过建立涉诉信访案件动态咨询机制、质量回溯机制，对改判、发回重审案件进行专项评查，促使法官自由裁量权行使更加审慎。通过建立“负面清单+正向激励”的双向协同评价考核机制，推动大量案件在一审程序中得到实质性化解，有效控制二审发改率和再审改判率，以释法明理机制提升司法公信力。
其次，以融合发展现代化理论推进整体性治理法治化的实践深化。近年来，全面建构涉诉信访释法明理机制就是司法程序全流程植入的整体性治理理念，在涉诉信访治理法治化进程中得到深入实践，通过系统性整合司法、行政、社会等多维度解纷资源，重塑社会矛盾纠纷妥善化解流程，构建起“预防—发现—处置—反馈”全链条涉诉信访治理法治化的闭环机制架构。各地依托“一站式”矛盾纠纷调解中心、公共法律服务中心、诉讼服务中心、社会治安综合治理中心等纠纷化解和司法公共服务资源，打破部门条线和层级壁垒，建立“前台综合受理、后台分类办理、结果统一反馈”的集成化法治公共服务模式，实现人民群众诉求办理效率的全面提高。
最后，运用大数据分析、人工智能等信息技术构建社会风险预警模型，将社会矛盾纠纷化解从被动响应转向积极主动干预，推动社会治理效能的显著提升。建立群众满意度评价、矛盾纠纷化解率等量化指标体系，形成“治理—评估—改进”的良性循环，推进涉诉信访事项办理周期进一步缩短，力争群众满意度持续上升。体系化构建“党委统一领导、政府组织落实、司法+信访协同释法明理、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管”的涉诉信访全流程释法明理机制工作新格局，构建以系统思维统筹公共服务资源配置、以技术创新驱动司法审判与涉诉信访的流程再造、以绩效评估倒逼责任落实的新型治理范式，建立跨部门、跨区域、跨层级的联动响应机制，协调解决各类重大复杂信访事项，推动化解历史积案，突破传统治理中的条块分割壁垒，将分散的社会治理资源转化为解决复杂问题的合力，通过体制性统合机制实现社会治理资源的优化配置，有效破解传统治理中存在的碎片化、滞后性等难题，为全面提升社会治理法治化水平提供可复制的实践样本，有效推动涉诉信访工作从“碎片化处理”向“系统性治理”的战略转型。
涉诉信访困境破解的法治化转型
治理系统构建与融合发展路径选择
在全面依法治国深入推进的新时代背景下，国家信访局局长李文章强调，要以党的二十大精神为统领，将信访工作深度融入社会治理大局，通过制度创新与技术赋能双轮驱动，推动涉诉信访治理实现从“被动应对”到“主动治理”的战略转型。
首先，构建涉诉信访系统性治理体系和制度协同机制。涉诉信访治理法治化必须构建覆盖预防、化解、救济、宣传、协调的全周期治理框架。在前端共同建立重大决策信访风险预评估机制，在中端共同整合部门资源建立释法明理机制，在后端共同构建救助与信访终结衔接机制。共同制定《涉诉信访智慧建设标准》，开发人工智能甄别系统，推广风险预警模型进一步提升群体性事件的预测准确率。通过实施“法治信访三年行动计划”，开展案例巡回宣讲，建立信访人法治教育档案，引导信访人选择法定程序，实现非理性信访量下降。通过建立诉讼与信访7日移送、15日反馈的衔接机制，逐步降低程序空转率。共同制定和动态改进《涉诉信访办理规范》。建立司法行政社会治理资源智能调配系统，充分发挥释法明理机制运行的制度效能，推动矛盾纠纷妥善化解在基层和萌芽初始阶段。
最后，构建涉诉信访顶层设计与基层实践相结合，以及关键机制创新、社会协同治理与长效保障机制相结合的法治化模式。推动《涉法涉诉信访处理条例》立法进程，确立“法定程序穷尽”原则，应用区块链技术建立全国统一编码系统实现全流程可追溯。通过培育专业调解组织和引入心理咨询师等专业力量提升涉诉信访治理成功率。建立“两代表、一委员”常态化的接访机制，提升民生事项解决率。共同制定《涉诉信访科技应用伦理准则》，通过建立技术应用评估机制确保AI技术应用伦理的正义性。将信访经费纳入财政预算，建立动态增长机制，通过系统化改革促进我国涉诉信访治理实现从被动应对到主动治理的战略转型，为国家治理现代化提供可复制的法治建设样本。
再次，构建涉诉信访治理法治化的新生态，深化源头治理体系建设，创新信访智慧治理模式。在制度衔接层面，建立诉讼与信访程序标准化流程，降低程序空转率，确保“诉访协同”机制有效运行。同时，共同研发全国统一的信访案件编码系统，充分运用区块链技术实现全流程可追溯，使信访事项透明度指数进一步提升。针对信访问题的复杂性特征，坚持和发展新时代“枫桥经验”，纵深推进信访问题源头治理三年攻坚行动。全国信访系统通过建立重大决策社会稳定风险评估机制，对重大决策实施信访风险预评估，预警重大风险事件。在基层治理层面整合司法、行政、社会资源，实现诉求办理效率提高。充分发挥网上信访主渠道作用，构建“数据多跑路，群众少跑腿”的智慧治理生态。国家信访局开发的智能甄别系统运用AI语义分析技术，识别无理访、恶意访准确率，有效推动“未诉先办”事项占比提升。在技术赋能方面，通过建立全国信访大数据平台，整合多部门数据资源，构建风险预警指标，预警重大风险事件发生。
2025年是信访工作法治化从“全面推进”迈向“扎实推进”的关键之年。站在新的历史起点上，涉诉信访治理法治化通过构建“三阶递进”治理体系、完善诉访协同机制、强化科技伦理审查，深入践行党的二十大报告和二十届二中、三中全会精神，将涉诉信访全流程释法明理机制建构作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要实践路径，力争共同为维护广大人民群众合法权益、促进社会和谐稳定作出新的更大贡献。（杨凯）
【本文刊载于《人民法治》杂志2025年5月下（总第202期） 法治新知栏目】
