内蒙古鄂尔多斯市矛盾纠纷协同治理探究

新时代我国社会主要矛盾发生了重大改变，人民日益增长的美好生活需要对经济发展和社会治理提出了更高的要求。各类矛盾纠纷在数量上激增，并呈现出更为复杂和尖锐的趋势。因此，推动社会治理创新，深化矛盾纠纷的多元化解决机制，已成为我国社会发展中亟需关注的重要议题。鄂尔多斯市深入贯彻党的二十大、二十届三中全会关于加强社会治理体系和治理能力现代化的部署要求，积极探索“大调解”工作格局，推动社会矛盾纠纷协同治理。

一、“大调解”工作格局下，鄂尔多斯市矛盾纠纷多元化解机制运行情况

近年来，鄂尔多斯市坚持和发展新时代“枫桥经验”，着眼“95%的矛盾纠纷不出村，95%的矛盾纠纷不出镇，95%的矛盾纠纷化解在诉访前，100%的矛盾纠纷化解在市域”的总目标，强化源头治理、突出多元化解，积极探索和创新矛盾纠纷化解的鄂尔多斯模式，矛盾纠纷调解成功率始终保持在98%以上。

（一）突出地域特色

鄂尔多斯市作为一个牧区地域广、城区人口多、矿产企业多的资源型城市，全市社会治理的难点在矿区、重点在城区、特色在牧区，在基层社会治理的实践中践行城区、农区、牧区、矿区“分区治理”模式。在城区立足城区房地产、民间借贷纠纷较多的问题，推出“一站式+多元化”防范化解社会矛盾风险模式，通过人民调解、行政调解、司法调解、律师调解“四调联动”，形成多元共调、合力共解的工作格局。在农区针对沿河农区人口多、土地纠纷多的情况，积极探索“嘎查村（社区）3 次劝调，苏木镇（街道）2 次联调，旗级1 次终调”的“三二一”矛盾纠纷多元化解机制。在矿区针对煤矿多、征地拆迁、劳资纠纷、环境污染信访问题多的实际，大力推广“乡安五事”治理模式。在牧区立足牧区地广人稀的特色，打造新时代“千里草原安睦隆”治理模式，建立了深入草原的巡回法庭，将大量矛盾纠纷处置化解在基层牧区。

（二）创新工作方法

各旗区、各部门结合自身实际不断创新工作方法。如市纪委监委探索“双进双督五促进”纪检干部包案化解监督模式；市公安局打造“枫桥式公安派出所”；市政务服务局全面推行“12345”接诉即办，确保基层未化解的矛盾纠纷在市一级解决到位，实现市域内闭环管理。各地结合自身实际和优势，探索智治平台，用“数”“智”手段提升社会治理水平，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制；推出“一地办、代您办、掌上办”三办信访代办服务模式，等等。

（三）典型案例

案例1：东胜区矛盾纠纷多元化解中心

东胜区矛盾纠纷多元化解中心通过打造“一门进入、一窗受理、全员响应、即接即办”的一站式解纷平台 , 将联合接访中心、诉调对接中心、劳动仲裁中心、综治中心等“多中心”整合为“一中心”, 采取政法、信访、司法部门常驻, 住建、人社、自然资源等职能部门轮驻，律师团队常态化服务保障 , 纪检监察部门跟进监督的方式,对不同领域、不同主体、不同性质的社会矛盾纠纷集中梳理、分流处置、依法化解，形成了矛盾纠纷“接、转、调、诉、化” 集成服务，推动人民调解、行政调解、司法调解、法律援助“四调联动”和司法确认、纪检监督“双向发力”,实现了矛盾纠纷化解碎片化向集成化、突击化向长效化、单向式向多元化的转变。

案例2：乌审旗“三分吸附法”

乌审旗创新推出以“即知即调、分流分调、联管联调”为主要方式的“三分吸附法”，推动矛盾纠纷分级分类“一站式”多元化解，形成了预防在前、调解优先、运用法治、就地解决的工作方法。一是建立“首访首办+网格调解+全员疏导”即知即调机制。从源头上预防和减少信访问题发生，形成了覆盖城乡、联动各方的人民调解工作体系，让群众信访和矛盾纠纷化解“在家门口服务、在家门口解决”成为新常态。二是建立“综治中心+吹哨分流+多元化解”分流分调机制。综合应用法律、行政、经济手段，做好矛盾纠纷分类调处工作，实现绝大部分矛盾纠纷化解在当地。三是建立“领导包案+联席会议+联合下访”联管联调机制。针对牵扯范围广、时间跨度长、涉案人员多等问题复杂的钉子案骨头案，健全完善旗、苏木镇“领导包案”机制，推动重复访“动态清零”和信访积案“清仓见底”。同时引入法律顾问、心理咨询服务等，“法理情”并用，变“转手交办”为“贴身跟踪”。

案例3：康巴什区人民法院道路交通纠纷前置解纷工作法

康巴什区人民法院坚持和发展新时代“枫桥经验”，形成了道交纠纷“三前置三优化”工作法，多方联动高效解纷，实现了以高质量公正司法助力基层治理提质增效。其中之一就是前置解纷平台，优化诉源治理机制。在交管大队挂牌成立“机动车交通事故巡回审判法庭”，下沉力量就地处置，制定道交纠纷案件调解指引，运用“道交一体化平台”，推动事故责任认定、申请调解、一键理赔等一体化处理。联动机制尽早响应。在辖区设立“连心法庭”“法官工作站”，组建“法官+律师+交警+人民调解员”解纷团队，形成合力，切实提高道交纠纷调解成功率。强化职能靠前治理。打造“康法护航”普法项目，通过发布典型案例、组织法治宣讲、拍摄普法视频等，切实提升人民群众遵守交通法规的法律意识，从源头降低交通事故风险。

二、鄂尔多斯市“大调解”机制化解矛盾纠纷存在的问题及成因

鄂尔多斯市在“大调解”机制的实践和探索中，社会矛盾纠纷调解工作取得显著成效，但仍存在一些问题和不足。

（一）各调解主体靠前意识不强

多元主体之间既是合作者也是竞争者，如果多元主体不能主动参与多元化纠纷化解途径建设，那么很难形成积极的协同。在矛盾纠纷化解中，各调解主体的靠前意识不强仍是一个较为突出的问题，在矛盾纠纷出现初期往往缺乏主动介入和积极化解的意愿与行动，导致一些本可及时、有效解决的矛盾被拖延或升级，增加了后续处理的难度和成本。

（二）多元化解主体之间协作还不够顺畅

一方面，各调解主体之间的协同意识不强，在实际工作中往往各自为政，缺乏有效的信息共享和资源整合，难以形成合力；另一方面，各地各级综治中心在实战化运行中，通过相互衔接基本形成了一体多元的解纷体系，但是对入驻中心的各个窗口单位，特别是相关职能部门，缺乏统一有效的监督和管理，各窗口单位的绩效考核没有转入综治中心，在运行管理上还未形成统一的规范流程，各多元化解主体之间的衔接、配合还不够顺畅。

（三）调解队伍建设仍待加强

“大调解”机制不能只是一项写在纸上的制度，必须是通过调解队伍有效展开的实践活动。一是调解队伍职业化的规范体系尚未健全，无论是培训还是考核都缺乏体系化和常态化的要求，这导致调解员难以形成职业认同感，调解队伍缺乏活力。二是我国的人民调解员队伍主要由国家工作人员或相关领域的工作人员中的在职或退休职工兼任，缺乏专职的调解员群体，使得调解队伍显得零散且不成规模。三是人民调解员在化解纠纷时需要涉及法律、经济、心理等多领域知识，并具备良好的沟通能力和各类纠纷解决技巧，但目前我国缺乏针对调解员的专业教育。

三、优化鄂尔多斯市矛盾纠纷多元化解机制的对策

“大调解”机制是结合我国优秀传统优秀，具有鲜明政治性的一种制度创设，因为新时代的发展与变化以及自身的缺漏和不足等原因，“大调解”机制的完善必然需要持续的优化。

（一）推动多元主体参与共治

多元化纠纷化解，不是简单地由各个政府部门、民间组织、社会团体等一些力量的简单拼凑，而是要充分地整合政府各级部门、司法、社会各界的前提下，有机进行引流分流，才能顺利开展。另外，也要革新社会治理理念，在坚持基层党委政府的领导下，吸纳多元的主体参与社会行为，提升各类主体参与社会基层治理的积极性，建立起有效的民意表达路径和矛盾纠纷化解途径，筑起基层矛盾纠纷化解和预防的基层社会治理基础，有效防范社会风险和矛盾冲突。首先，党委部门应发挥牵头统筹的核心作用，特别是政法委需强化党委领导责任，推动构建党委统一领导、政府部门主导、社会广泛参与的多元化共建共治格局。其次，政法各部门需要从职能和实践出发，准确定位自身在多元化纠纷化解中的关键角色，促进纠纷的有效解决。再者，各行政机关要牢记权责统一，事前坚持科学决策、依法行政，以建设法治政府为契机充分发挥在矛盾纠纷化解中的作用。最后，要进一步激活社会组织与社会力量，通过系统规划和有效引导，充分发挥他们在多元化纠纷解决中的独特作用，形成全社会共同参与的良好氛围。只有各方力量紧密合作、各司其职，才能共同推动多元化纠纷解决机制的优化与发展。

（二）探索建立市场化与公益化并行的调解模式

当前的调解体系中，不论是人民调解、行政调解或是司法调解，都属于政策主导型的调解模式，虽然通过党和国家的领导和推动能够保证调解工作的迅速落实，但是如果将灵活、高效、中立的市场化的调解模式作为有益补充，将会更加有利于应对新时代复杂多变的社会矛盾纠纷。一方面，公益化是人民调解的基本属性，对于传统的矛盾纠纷，我们应充分利用其无偿优势，吸引更多人选择这种方式解决矛盾。另一方面，随着社会经济的不断发展，新兴行业和商业不断涌现，大量复杂且新型化的矛盾纠纷也随之产生。在这些情况下，当事人对调解质量的要求往往远高于对调解制度公益性的关注。因此，充分发挥市场化运行机制的作用显得尤为重要。通过收费的方式，我们可以吸引行业高端人才参与解纷服务，提高调解水平，并激发调解队伍的积极性。

（三）进一步培育专业化调解队伍

为了改进调解队伍的状况，一是要通过深化教育和培训，提高调解队伍的专业水平，并籍此推动调解行业的专业化进程，从而提升调解员的职业形象和社会地位；二是要完善职业保障，确保调解队伍经济收入的稳定性，减少对政府财政的依赖，以此来加强调解队伍的稳固性和职业独立性；三是要建立长效的管理机制，包括绩效评估、职业发展、退出机制和优胜劣汰机制，以激发调解队伍的工作热情，确保调解队伍的持续健康发展。

通过持续深化“大调解”工作格局的实践和探索，不断完善社会矛盾纠纷协同治理体系和方法，加强对调解工作的研究和总结，推动调解工作不断创新和发展，有效化解社会矛盾，切实提升群众幸福感、安全感和满意度，实现鄂尔多斯市社会和谐稳定和经济社会持续健康发展。（杨科）