2025年4月30日，十四届全国人大常委会第十五次会议表决通过《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称民营经济促进法），共9章78条，自2025年5月20日起施行。这部法律的出台，彻底改变了过去几十年民营经济发展更多依赖红头文件和阶段性政策推动的格局，标志着我国对民营经济从“政策性包容”向“法治化保障”的深刻转变。该法坚持社会主义市场经济改革方向，特别是将“两个毫不动摇”大政方针首次以专门法律的形式固定下来，表明党和国家对民营经济发展基本方针政策不会变，也不能变，为保证各类经济组织公平参与市场竞争，促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长，发挥民营经济在国民经济和社会发展中的重要作用奠定了坚实的法律基础。该法秉持统筹兼顾当下与长远，为将来实践发展留有空间的原则，聚焦解决公平竞争、投资融资促进、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护等民营经济发展面临的突出问题。上述三大基本特征集中到一点，最终都指向进一步优化民营经济的法治环境这一核心目标。
一、优化营商环境取得的成功经验
当前，民营经济在我国经济中的比重稳步提升，已经成为推进现代化建设的生力军和高质量发展的重要基础，在新兴产业和新质生产力培育中发挥着不可替代的作用。基于此，党和国家相继出台一系列法律法规及政策文件，要求各地和相关部门大力营造有利于各类市场主体发展的营商环境。
营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制性、机制性因素和条件。这种体制性因素和条件涵盖多个层面，包括党和国家与地方政府施政的理念、行政的方式、奉行的原则与追求的目标是否有利于市场主体开展经济活动；所营造的社会与市场环境是否有利于市场主体正常交易活动及权益保障；对市场主体开展经营活动有什么样的要求与约束，等等。优化营商环境是党和国家实行改革开放以来，特别是党的十八大以来所推行的基本政策。2019年10月8日，国务院发布《优化营商环境条例》（以下简称《条例》），分别对市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等方面的优化内容作出具体明确的规定。其核心目标是持续优化营商环境，不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境，推动高质量发展。
该《条例》发布后，各省、自治区、直辖市积极响应，结合本地实际情况，纷纷制定并发布本地区的优化营商环境条例。以此为契机，各地不断深化市场化、法治化、国际化营商环境建设，开展了诸多首创性、原创性探索，进一步激发市场活力，形成一批具有鲜明辨识度的营商环境标志性成果。
（一）以《条例》为引领，保障市场高效运行
为打造良好的营商环境，各地充分发挥《条例》法治化引领作用，紧紧围绕市场主体需求，各地因地制宜、改革创新，建立健全“一盘棋”整体推进机制，全力保障《条例》各项规定落实落细落到位。有的地方建立了本地区统一的企业综合服务中心，健全法务管理体系，加强相关制度建设，建立相关执法司法协作配合机制，为企业实行公开透明的法律服务。
1.建立健全工作机制。各地先后出台了一系列优化营商环境的改革政策，不断升级政策版本，通过政策迭代升级，逐步将《条例》落实推向深入。部分地区建立了主要领导负责、发展改革部门统筹、各部门参与的推进机制，每年将优化营商环境工作纳入党委政府工作重点。同时，建立了人大监督、民主监督、社会监督的多层次监督机制，并充分发挥政务公众号新媒体宣传矩阵作用，全方位开展《条例》宣传解读，并推动《条例》走进机关、园区和企业。
2.深化企业合法权益保护。围绕市场主体从设立、运营到退出的全生命周期，各地建立健全企业和企业家合法权益保护机制，推动形成“党委、政府机关+职能部门”协同联动的“安商护企”生态。严查严处侵犯知识产权、不正当竞争、职务侵占等影响市场健康发展和企业正常经营的突出犯罪，切实保障市场秩序。推广常态化“法治体检”与“合规体检”，引导企业加强自身合规建设。完善多元化解纠纷机制，强化非诉讼纠纷解决机制，建立涉外商事纠纷诉讼、仲裁、调解“一站式”多元化解工作机制。
（二）以协同为驱动，加强执法领域要素共享
深层推进市场准入、行政执法、区域技术等标准规则协调统一，完善信用评价和分级分类监管，强化企业信用与执法检查联动的双层保障作用。
1.推动“一体化”联动成局成势。持续推进数据资源、信用信息、质量基础、知识产权等要素资源的互联共享，加速推进跨区域执法、重点领域监管等市场治理协作联动。由点到面推出全国市场监管领域内企业经营“必修课”和“选修课”、首个跨区域跨部门“双随机、一公开”的联合监管团体标准、跨区域行政执法案卷评查办法、跨区域商业秘密保护协作备忘录、跨区域首席质量官管理通则等，区域一体化协同发展不断拓面增效。
2.深化信用为基础的监管机制改革。各地按照国务院要求，实施“事件触发式”检查；对信用风险一般的企业，按常规比例和频次抽查；对违法失信、风险较高的企业，适当提高抽查比例和频次。完善公共信用信息分类修复机制，探索失信行为纠正和信息共享等便利化措施。有的地方还开展清理拖欠企业账款专项行动，将拖欠账款失信信息纳入政务诚信和企业考核，全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚等措施。
（三）以企业需求为导向，持续升级集成服务模式
聚焦发展需求和企业诉求，坚持将法律服务的着力点放到加强系统集成、协同高效上来，提升整体效应，推动各项举措更加成熟、定型。
1.提升“线下温暖家”服务成效。在推进1234项政务服务事项“应进必进”的基础上，进一步整合升级本地区政务服务中心职能，着力打造政策、金融、法律等企业集成服务，不仅开设相关服务专窗，还邀请专业机构与人员进驻，使开展法律服务常态化。
2.深化权力规范高效运行。把公正高效权威要求落实到执法司法实践的全过程，严格遵循“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则。全面推进统一综合执法系统在辖区执法单位的应用，实现对执法活动的全过程留痕和可回溯管理。推广应用“检查码”，规范涉企行政检查，开展行政检查效能评估。探索“一业一查”、“综合一次查”等新模式，减少多头重复检查。有的地方还探索加快建设“数字法院”，进一步优化审判智能辅助、诉讼全程监督、费用在线支付、办理进度实时跟踪、庭审时间在线查询等功能，加强在执行领域的应用。持续优化快速裁判、案件繁简分流、随机自动分案系统等改革举措，提高电子送达比例。不断探索构建“事前培训指导 +事中监测预警+事后包容审慎”新型监管治理机制。
二、优化民营经济法治环境的重点内容
尽管民营经济与其他性质的经济有诸多共同的地方，在优化营商环境方面的原则、措施与办法都是相同的，但由于民营经济自身发展的特点和状况，对优化其营商法治环境也应有针对性的特点和要求。因此，民营经济促进法特别对涉及民营经济的公平竞争、投资融资促进、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护、法律责任等重点领域予以规制，具体反映在以下几个方面：
（一）破除了市场准入壁垒
从整部法律规定内容看：过去以备案、注册、年检、认定、认证、指定、要求设立分公司等形式设定或变相设定准入障碍被破除；在行政审批、许可、备案等政务服务事项法外设立前置条件和审批标准，没有法律法规依据在政务服务前要求企业自行检测、检验、认证、鉴定、公证或提供证明等附加条件也被明令取消。
（二）实行了公平竞争全面审查制度
一是强化了竞争政策基础地位，健全公平竞争制度框架和政策实施机制，坚持对各类所有制企业一视同仁、平等对待。
二是强化了制止滥用行政权力排除限制竞争的反垄断执法。未经公平竞争不得授予经营者特许经营权，不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务。
三是规定国家实行全国统一的市场准入负面清单制度，定期评估、清理废除含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策措施，保障民营经济组织公平参与市场竞争。
四是将市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，全部纳入公平竞争审查范围。
（三）构建了市场化重整机制
通过规定一系列投资融资促进、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护等内容，为民营经济组织完善治理结构和管理制度、建立与完善中国特色民营经济现代企业制度，激励民营企业通过科技创新催生新产业、新模式、新动能提供坚实的法治保障；在优化资源配置、降低民营经济系统性风险，实现民营企业债务危机化解的高效性与公平性，营造民营经济高质量发展的市场化环境方面将发挥固根本、稳预期、利长远的作用。
（四）完善了社会信用激励约束机制
法律明确要求国家机关依法对民营经济组织生产经营活动实施监督管理，推动构建民营经济组织源头防范治理腐败的体制机制，探索建立民营经济组织的社会责任评价体系和激励机制，健全失信惩戒和信用修复制度，实施失信惩戒，应当依照法律法规和有关规定，并根据失信行为性质、轻重程度等采取适度的惩戒措施。笔者认为，从优化民营经济营商环境的角度分析，深化政务信用建设、强化经营主体社会责任信用建设，是完善社会信用激励约束机制的关键所在。
三、贯彻执行民营经济促进法的难点与痛点
习近平总书记强调，“法治是最好的营商环境”。国家出台民营经济促进法，在法律层面确认民营经济的地位，保障其在未来规则中的平等性，在一定程度上能够增强民营企业家转型的信心，但正像专家们指出的那样：这部法律实际能起到的效果和面临的挑战，关键在于能否将法律精神和要求系统融入现有制度，如交易制度、政府招商政策、税务财政规定等，急需在实践中确立其执法和司法地位，减少法律适用的模糊地带，防范钓鱼执法和选择性执法等问题的发生。
民营经济发展既涉及全国统一大市场建设，又涉及各地方经济与社会发展紧密相连；既关乎国内循环，又涉及参与国际经济循环。无论是从理论层面、实践层面，还是从理论与实践结合的角度来看，营商环境都是一个复杂的系统问题，政治、经济、文化与法治等多种因素相互交织、复杂多变。近期，国家发展改革委会同有关部门研究制定了《全国统一大市场建设指引（试行）》并发布，这份重磅文件从要求做的、禁止做的、鼓励做的三个维度提出具体要求和目标，为高质量发展带来更多动力，也将指导各地与各部门加快融入和主动服务全国统一大市场建设。但由于全国统一大市场尚在形成过程中，客观上还存在小环境与大环境的博弈，包括小环境的政治气候与大环境的政治意愿、小环境的利益驱动与大环境的经济布局、小环境的文化影响与大环境的文化发展方向等，还会存在磨合过程。虽然全国的法律制度基本统一，但由于上述因素对运用法治手段、方式、目标的干预和影响，也会形成不同的具体法治环境，而具体法治环境的不同，对民营经济的生存和发展至关重要。我们可以从三方面实践的维度来说明优化民营经济法治环境的难点与痛点问题：一是如何健全完善关于民营经济高质量发展的法律法规及相关制度体系；二是执法、司法举措要有利于优化民营经济法治环境，体现“促进”二字的价值导向；三是民营企业家及其经营者要具有良好的法律意识，执法、司法者也要有良好的法治素养。
1.健全与完善关于民营经济高质量发展的法律法规及相关制度体系，涉及经济社会发展的各个方面，除已颁布实施的民法典、民营经济促进法相关内容外，还涉及国家及地方相关的诸多法律法规，还有一些涉外法律法规及相关合同、协议、约定等，这些法律法规在保护产权、促进发展、激励创新等方面，均与民营经济高质量发展密切相关，需要废、立、改的有机协调，更需要执法、司法的有效衔接。
2.当前，在执法、司法实践中，保护、促进、激励民营经济高质量发展不尽如人意的地方还不少，有些问题还比较突出，民营企业作为市场经济主体，在产权保护、市场准入与维护自身合法权益诸方面还存在渠道不畅，甚至违法干预与非法侵害；有些民营企业发展步履维艰，又面临一些执法、司法的不正当干扰，不仅负重前行，还要委屈前行；在一些地方和行业正当的保护失去了，正当的容错机制不见了，正当的维权救济渠道丧失了，这样的法治环境若得不到优化，就不会有民营经济的高质量发展。
3.关于民营企业家和其他经营者的法律意识与执法、司法人员的法律素养，可列几种情况予以说明：
（1）部分民营企业家和其他经营者，基于对政商关系的不正当认知，缺乏交易规则意识，习惯于在“关系社会”、“人情社会”下开展交易活动，常通过行贿、向对方输送不正当利益等方式经营企业，没有学会在规则和透明环境下开展经济活动。这样落后的观念和状况不改变，企业就不会有高质量发展。
（2）有些民营企业遇到资金供给不足时，盲目以高利回报对方拆借资金，甚至将全部财产抵押，被利滚利拖入泥潭，不仅负债累累，还官司缠身，企业面临这样的局面，不可能有高质量发展。
（3）为了得到开发某个或某些项目，政府招商引资时，企业不仅答应投资建设项目，而且还为政府就基础配套建设垫付资金，以债权债务关系写在双方合作协议中。因地方政府长期拖欠该项垫资，导致债权长期得不到实现；有的企业因陷入困境，无奈之下只好将政府起诉，而对这类案件，法院出于维护当地政府形象或考虑当地政府困难等因素，对企业申请不予受理，民营企业难以实现高质量发展。
（4）实践中还发现有的民营企业因向政府追索所欠债务，将政府起诉并胜诉，但在事后参与其他招标中被审查发现，政府明确通知该企业不能参加招标，并通知负责招标人员不许该企业参与政府招标，该企业被迫撤回招标申请，失去了公平参与竞争的机会。这样的政府操作不可能有民营经济的高质量发展。
（5）有些跨地区涉民事商事案件，因地方利益驱动，在争夺司法管辖权方面异常激烈。同一个案件，甲乙双方为获得有利于自己的判决，甲方向自己所属地法院起诉，乙方也向自己所属地法院起诉，各自都拿到了胜诉判决和败诉判决，最后只好在执行阶段进行艰难博弈，谁下手快谁受益。这样的法治环境若得不到改善，便不会有民营企业的高质量发展。
结论
在新的历史条件下，民营经济发展过程中遇到的理论和实践问题将会不断呈现，民营经济法律法规等制定、实施，也要跟随着进一步深化改革和现代化进程的长期过程，不可能因一部民营经济促进法颁布实施就得以全部解决。关于从实践层面推动和促进民营经济发展，因国内、国际环境以及自身发展的阶段不同，行业的发展状况不同，必然会遇到这样那样的挑战与困难，需要民营企业家、研究者、监管者及政府和司法机关根据具体情况拿出既有利于保护，又有利于促进民营经济发展的政策、办法和对策，形成政策、措施、机制层面的有效操作方式，抓住民营经济发展中遇到的新的重点、难点和痛点，不断优化法治环境，采用综合手段推动其闯过难关、走出困境、创新发展，以顺应经济社会发展的需求和国家建设需要。（中国行为法学会廉政法治研究部主任 王伦轩）
【本文刊载于《人民法治》杂志2025年5月上（总第201期） 法治新知栏目】
