一、问题的提出
近年来，虚假诉讼频发，在侵害当事人、案外人合法权益甚至社会公共利益、国家利益的同时，扰乱了正常诉讼秩序，破坏社会诚信体系，严重影响了司法权威和公信力。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等行为的惩治力度。党的十九届四中全会提出完善诚信建设长效机制的要求。党的二十大报告中再次明确“弘扬诚信文化，健全诚信建设长效机制”。根据我国宪法定位，检察机关作为国家的法律监督机关，监督纠正民事虚假诉讼是检察机关履行法律监督职责的题中应有之义，也是检察机关义不容辞的责任。2021年6月15日，党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中专门强调：“检察机关与审判机关、公安机关协作配合，健全对虚假诉讼的防范、发现和追究机制。”
检察机关高度重视虚假诉讼监督工作，通过制发司法解释、会签机制文件、开展专项行动等方式，进行了系列工作部署，不断加大对虚假诉讼的监督力度，逐步构建虚假诉讼发现和查处的长效机制。根据最高检公布的办案数据，2011—2014年，全国检察机关共监督纠正虚假诉讼6829件，2015—2017年为9115件，2018—2020年约为2.1万件，2021—2023年约2.7万件，检察机关虚假诉讼监督数量总体呈明显上升态势。可以说，虚假诉讼监督已成为检察机关民事检察监督的重要内容，同时成为检察机关强化民事检察监督的重要抓手和着力点。但通过对河南省检察机关虚假诉讼监督进行实证分析发现，仅凭检察机关的诉讼监督无法从根本上有效惩治、防范和杜绝虚假诉讼，且办案实践中还存在着虚假诉讼发现渠道不畅、查办虚假诉讼案件沟通协作机制不健全、相关民事诉讼与刑事诉讼程序衔接不顺等问题，法院、检察机关、公安机关、司法机关对虚假诉讼如何形成防范和打击合力已成为摆在我们面前亟待解决的问题。笔者通过对虚假诉讼监督现状进行分析，提出相应的完善建议。
二、虚假诉讼基本理论问题
（一）虚假诉讼概念的厘清与完善
虚假诉讼实质上是“真诉讼”、“假纠纷”，但虚假诉讼的准确概念长期以来在理论上存在争议，立法上也没有明确规定。究其原因，是因为虚假诉讼不属于严格意义上的法学概念，这一概念表述源于我国民事诉讼实践，是对我国司法实务中出现的一种诉讼失范样态的总结。虚假诉讼概念最早出现在2003年河南省人民检察院和郑州市人民检察院联合举办的“虚假（恶意）民事诉讼”研讨会，但当时与会的专家学者以及实务部门人员不同程度存在对虚假诉讼、恶意诉讼以及诉讼欺诈不加区分予以表述的情况。随后的学术探讨及地方性规定中，对单方虚假是否构成虚假诉讼有争议，且多采取列举式描述。
2012年修改的《中华人民共和国民事诉讼法》增加第一百一十二条、第一百一十三条，勾勒出了虚假诉讼的大致轮廓，但只提及恶意诉讼，没有规定虚假诉讼的概念。2015年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第一百九十条首次提及“虚假诉讼”，最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2015〕18号）再次提及虚假诉讼，但都没有关于概念的规定。
鉴于司法实践中诉讼失范程度已过于严重，需要适时以刑法介入规制，2015年《中华人民共和国刑法修正案（九）》增设虚假诉讼罪，并将所有以捏造事实提起的民事诉讼并造成相关后果的情形均规定为虚假诉讼。2018年9月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》），对客观要件的认定以及后果的情形均进行了不完全列举。2021年3月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》（以下简称《意见》），再一次明确了“行为人单独或者与他人恶意串通”均可构成虚假诉讼，这是首次对民刑认定不一致进行的权威回应。
2021年11月，最高人民法院发布法〔2021〕281号《关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》，首次在民事层面对虚假诉讼的概念予以明确，且与之前“两高”《意见》保持一致，并将虚假诉讼的范围拓展至执行程序以及非诉程序中。
2023年9月1日，新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》对原第一百一十五条进行修改，并增加第二款，明确将“单方捏造民事案件基本事实”纳入虚假诉讼的表现之一，第一百一十六条对“执行程序中的虚假诉讼”予以规定，至此对于虚假诉讼的认定在国家立法层面实现了统一。
纵览前述历程，可以看出我国对于虚假诉讼概念的界定有如下两个发展趋势和特点：第一，从无法可依到有法可依，发轫于司法实践的虚假诉讼处在流变中，新情形、新样态、新手段不断出现，司法实践紧随之而动态发展，及时对实践经验和教训进行总结，从早期省域内的司法技术指引到诉讼法与刑法均进行回应，并不断颁布司法解释、指导意见等予以明确。第二，从民刑分离到走向融合。早期民事方面重“串通”认定，强调保障案外人之权利权益；而刑事则重“捏造事实”，强调对于司法秩序的破坏。其实从刑民保障的不同法益来看，这种区别具有合理性，但是却容易造成司法实践的冲突与混乱，而目前明确了统一兼采的定义，消解了实践中司法认定混乱的情形，同时可以推进民刑衔接。
（二）虚假诉讼构成要件的界定
2016年6月，最高人民法院《关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》（法发〔2016〕13号）第一条列举了虚假诉讼的构成要件，首次以司法文件形式对虚假诉讼构成要件进行明确规定，但仅包含恶意串通情形。随着虚假诉讼概念的逐步明晰，其构成要件也在不断完善，具体而言：
1. 行为主体一般具有身份上的特殊关系。虚假诉讼单靠个人无法完成，往往是原被告双方串通实施，也不乏一方当事人与诉讼代理人、鉴定人员、证人等，甚至是与审判人员合谋实施。而上述人员多数存在身份上的特殊关系，如熟人、朋友、亲属等。
2. 主观上，行为人必须以谋取非法利益为目的。从司法实践看，行为人企图获取的非法利益主要有：逃避合法债务、逃避法律文书确定的义务、获得法定登记手续、独占或者多分遗产、离婚时增减夫妻共同财产分配、骗取保险理赔款、规避法律法规政策监管、逃避有关税费等。
3. 客观上，行为人虚构民事纠纷向法院提起民事诉讼并获得生效裁判文书。虚假诉讼系借由民事诉讼的方式，让法院对根本不存在的民事纠纷进行审理，虚假性是其本质特征，故虚构民事纠纷是虚假诉讼最核心的要件，也是认定虚假诉讼成立与否的关键。同时，因双方实质上并无纠纷，诉讼过程中往往缺乏对抗性。
4. 虚假诉讼行为具有社会危害性，其侵犯的客体是多重的，实体上，损害对方当事人或案外人的合法权益，或者损害国家和社会公共利益；程序上，妨碍司法秩序，危害司法权威和司法公正，破坏社会诚信体系。在依法治国的今天，司法秩序和司法公信力是最大的社会公共利益。这也是民事诉讼法赋予人民法院对虚假诉讼行为人司法制裁权、刑法将虚假诉讼罪置于“妨碍司法秩序罪”一章的原因所在，也是检察机关依职权监督的原因所在。
三、河南省检察机关虚假诉讼监督基本情况
（一）监督现状
近年来，河南省检察机关按照最高人民检察院工作部署，落实最高人民检察院第五号检察建议，持续加大对虚假诉讼的监督力度，自2016年起连续在全省范围开展虚假诉讼监督专项活动，聚焦社保、医保、金融、民间借贷、离婚析产等虚假诉讼高发多发领域，在强化虚假诉讼监督的同时，深挖虚假诉讼案件背后的审判人员违法违纪问题。2023年以来，河南省检察机关以大数据赋能检察办案为契机，注重运用法律监督模型拓展虚假诉讼监督案源，强化类案监督和参与社会治理，始终保持了对虚假诉讼的高压严打态势，监督工作取得一定成效。从实证分析角度来说，虚假诉讼监督主要呈现以下几个特点：
1.监督规模不断增大。如前所述，全国检察机关对虚假诉讼的监督力度不断增强，监督数量极大提升。河南作为传统的民事检察监督案件大省，虚假诉讼监督办案数和在全国占比亦增长明显，监督质效不断提升。2016—2017年办理151件，2018—2020年办理384件，2021年办理205件，2022年办理343件，2023年办理677件，2024年办理703件，从占全国总数的2.3%上升到7.9%。
2.监督主动性较强。案件来源以依职权发现为主。虚假诉讼案件本身具有非对抗性和隐蔽性等特征，受侵害的权利人大多不是原审当事人，没有参与原审诉讼，这就决定了虚假诉讼监督案件的启动来源主要是案外人举报控告和检察机关在专项活动或者类案评查中依职权发现，占受理案件总数的70%以上。
3.监督重点相对集中。从案件领域看，主要集中在民间借贷、房屋买卖、离婚析产、企业破产等领域，民间借贷类纠纷占比达50%。从案件类型看，主要是非法获取不当利益、逃避应缴税款、恶意串通逃避债务和规避限购政策等。
4.监督方式多元运用。从监督方式看，灵活运用抗诉、再审检察建议、纠正违法检察建议、改进工作检察建议、移送犯罪线索等多种方式，以实现监督实效最大化。但再审检察建议、其他检察建议是主要的监督方式，各类检察建议运用率达到80%以上。
5.监督范围不断拓宽。检察机关虚假诉讼监督已发展为对生效裁判、审判程序、执行程序以及非诉程序、仲裁公证等覆盖到诉讼案件办理程序的各个环节的全流程监督，但以生效裁判结果监督为主，且基层检察院是办案的主要力量，基层院直接或参与办案数占比高达90%以上。基层民事检察部门是发现和办理虚假诉讼监督案件的主力军。
（二）当前虚假诉讼监督存在的主要问题及成因分析
让民事争议主体享有更充分的诉权是法治中国建设题中应有之义。虚假诉讼从根本上讲是当事人以司法为工具，进而牟取非法利益。其手段之隐蔽、方法之多样、监督之复杂，决定了虚假诉讼发现难、查证难、追责难的现实。具体而言：
1. 线索发现机制不健全。实践中，虚假诉讼案件线索“发现难”问题突出。目前案件主要来源渠道是检察机关依职权发现。但因为河南省检察机关内部及其他机关移送线索机制尚不健全，数据开放共享不够，“数据壁垒”问题尚未有效解决，运用大数据进行虚假诉讼排查的经验和手段仍有欠缺，导致一些检察人员对运用数据赋能的积极性不高，各地工作开展不均衡现象较为明显，整体尚未形成监督规模，缺乏典型示范效应。
2. 虚假诉讼调查取证难且缺乏刚性保障。虚假诉讼的当事人具有非对抗性和利益一致性，查证虚假诉讼案件需要检察机关充分行使调查核实权，但现行法律法规未对民事检察部门的调查核实权赋予保障措施和强制手段，导致检察机关行使调查核实权时经常受阻。对于虚假诉讼案件背后可能存在的审判、执行人员违法犯罪线索，由于手段欠缺，查证难度较大，案件所涉法官存在抵触情绪等，均会影响工作进度和监督效果。
3. 民事检察办案力量明显不足。民事检察部门“案多人少”矛盾突出，民事检察案件“倒三角”现象依然存在，基层院并未单设民事检察部门，监督力量较为薄弱、分散。各级院具有虚假诉讼调查经验和办案能力的人员力量欠缺，从线索发现到查清虚假诉讼事实以及后续如何监督等缺乏实践经验，无法满足虚假诉讼案件调查难度大、办案周期长的实际要求。
4. 沟通协作机制有待进一步完善。在法检沟通层面，部分法院对检察机关的监督意见处理不当，有的以相关刑事案件尚未审结为由，对检察机关就已经查明的虚假诉讼提出的再审检察建议不予采纳；有的对再审检察建议先不予受理，再依职权启动再审程序；个别认为虚假诉讼形成的调解书虽侵害他人合法权益，但不构成对国家利益或社会公共利益的损害，检察机关对此类调解书进行监督缺乏依据等，不利于共同维护司法公信力和司法权威。在检察机关与公安机关沟通层面，民事检察干警的调查意识、调查手段等方面经验不足、力度较弱，往往需要借助公安力量来突破案件，但相关衔接程序及对虚假诉讼的认定标准等还存在不少问题。
四、构建新形势下虚假诉讼多元防治体系
虚假诉讼的防范惩治是一个社会系统治理问题，需要在统一案件认定标准、探索虚假诉讼线索发现机制的基础之上，各司法机关充分发挥职能作用，加强沟通协作，构建虚假诉讼防范和综合治理体系，才能真正杜绝“假官司”发生。
（一）检察机关充分发挥数据赋能作用，整合办案力量，切实加大监督力度
虚假诉讼监督是检察机关法律监督的重要职责。检察机关要聚焦主责主业，做好事中和事后监督，综合采取裁判结果监督、审判人员程序违法监督、执行监督等方式监督和纠正虚假诉讼。
一是针对虚假诉讼线索发现难、案件查证难问题，检察机关要强化发现意识，对于诉讼过程缺乏正常对抗性、调解结案异常迅速、相关当事人反应强烈等存在异常情况的案件要高度警惕、重点关注。通过紧抓可疑情节和线索，深挖细查，从有悖常情常理、有悖逻辑的现象中顺藤摸瓜，发现并查办虚假诉讼案件。
二是要强化数据赋能，顺应信息化的时代趋势，充分发挥大数据赋能虚假诉讼监督的作用，坚持以个案办案为基础，从个案梳理业务规则和检索要素，与技术人员配合，把业务需求转变为监督模型，通过数据碰撞输出大批案件线索。
三是要依法充分行使调查核实权。进一步明晰和细化关于检察机关调查核实权启动程序、行使条件、方式等的相关规定，增强调查核实权的强制性。要主动调查核实，防止当事人利用司法审判的被动性实施虚假诉讼。要规范行使调查核实权，遵循审慎原则，不能干预正常的审判活动。
四是要切实加强内部协作和外部协调。在检察机关内部，民事检察部门主动加强与刑事检察部门的协调，对虚假诉讼是否构成犯罪、如何移送加强协作，对已移送但公安机关未依法立案的虚假诉讼犯罪线索是否开展立案监督进行充分沟通、会商、研判，形成四大检察协同发力、相互配合，最大限度发挥检察监督合力。对外，深入贯彻落实“两高两部”会签意见，加强与相关执法司法机关座谈沟通，建立案件线索移送机制，畅通程序衔接，推动在认定标准、数据共享上进一步凝聚共识，在协作调查、系统治理上更有成效。
五是要监督与支持并重，在办理监督案件的同时主动与法官面对面沟通，共同分析查找容易出现虚假诉讼的具体节点，通过类案监督方式提出改进工作的合理化建议，协助法院提升审判质量。
（二）审判机关注重关口前移，加大多发案由案件审查力度的同时实现与检察机关的信息共享
我国民事诉讼的审判模式正在逐渐向当事人主义模式转变。在由两造充分、平等对抗当事人主义模式下，当事人的处分权利以及当事人的举证责任是被强调的对象，这对于法官发现案件事实是极其有利的。但是在虚假诉讼中，由于事实上并不存在两造势力的真正对抗，法官一般情况下是很难发现案件真实的。因此，在可能涉及虚假诉讼的案件中，要坚持穿透式审判理念，适当加大依职权调查力度，加大对虚假诉讼当事人的惩戒力度。
具体来说，一是做好立案和庭前筛查。人民法院在立案登记时，应当对虚假诉讼多发案由的案件进行关联案件检索，查询原、被告其他涉诉、涉执行情况，并随案移送业务庭。承办法官经审查发现有虚假诉讼嫌疑的案件，应当主动进行关联案件检索。
二是强化常发案由、异常情形的重点审查。应特别关注民间借贷案件、涉及认定处理夫妻共同债务的离婚案件、财产纠纷案件、追索劳动报酬案件以及涉及公司分立合并或者破产企业纠纷的案件等，在审理民间借贷纠纷案件时应当严格审查借贷发生的原因、时间、地点、款项来源、交付方式以及借贷双方的关系、经济状况等事实。
三是加大对相关人员的惩治力度。对故意制造、参与虚假诉讼的当事人及其他诉讼参与人，法院应加大罚款、拘留等妨碍民事诉讼强制措施的适用力度。
四是及时与检察机关沟通，实现信息共享。法院按照约定的期限向检察机关通报其受理的民事诉讼案件的基本情况，检察机关初步进行分析研判，挖掘有用的案件线索和信息。
（三）公安机关做好民刑程序衔接，及时与其他机关沟通，建立起防范与惩治虚假诉讼的协作办案机制
虚假诉讼中可能涉及民刑交叉的案件，因此对于这类案件既要对生效的错误裁判及时进行纠正以维护案外人的合法权益，又要对虚假诉讼的行为人予以刑事追责。而公安机关作为打击虚假诉讼的侦查机关，在惩治虚假诉讼犯罪方面扮演着重要角色。为确保虚假诉讼案件办理效果，公安机关对检察机关、法院移送的虚假诉讼犯罪线索应及时进行立案审查。在收到法院、检察机关移送的涉嫌虚假诉讼犯罪案件有关材料后，及时与法院或者检察院进行沟通，在虚假诉讼的查证思路、侦查方向形成统一意见，从而进行精准处理。如认为移送的案件材料不全的，尽快通知补正；认为有犯罪事实，需要追究刑事责任的，及时作出立案决定并通知移送的法院或检察机关。对于公安机关依法自行立案侦办的虚假诉讼刑事案件，应在立案后及时将立案决定书抄送相关民事案件正在审理、执行或者作出生效裁判的法院并说明立案理由。
（四）司法行政机关与其他机关加强沟通协作，发挥行业管理优势，强化教育管理和法治宣传
司法行政机关可以通过发布诉讼风险提示书、对虚假诉讼者进行信用惩戒等方式建立其威慑功能。一方面，司法行政机关应当与其他机关加强沟通协作，发挥行业管理的优势，对诉讼代理人的执业诚信全程跟踪，加强对律师事务所、基层法律服务所、法律援助中心、鉴定机构、公证机构及律师、法律工作者、鉴定人、公证人员等执业活动的教育和管理。发现上述单位或者人员有参与虚假诉讼行为的，依照有关规定追究相应的法律责任。可以对参与虚假诉讼的相关法律职业者施以信用惩戒，记入社会信用体系的信息记录当中。另一方面，人都具有趋利的本质，“轻惩重利”是虚假诉讼得以滋生的根源，因此也可以通过建立虚假诉讼失信人名单制度加重行为人的违法成本。
司法行政机关还承担着向社会普法的重要职能，全面依法治国背景下，应加强诚信法治宣传，注重典型案例宣传，以案说法，引导和教育群众不打“假官司”，不做失信人。（河南省人民检察院 巴金）
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【本文刊载于《人民法治》杂志2025年4月下（总第200期） 法治新知栏目】
