王立梅，中国政法大学数据法治研究院教授，教育部哲学社会科学实验室—中国政法大学数据法治实验室副主任、中国政法大学电子证据研究中心主任。
低空经济是新质生产力和未来产业的典型代表，发展低空经济是以习近平同志为核心的党中央作出的战略部署。近年来，在技术创新、产业融合以及政策支持等多重因素推动下，低空经济呈现出蓬勃发展态势。展望万亿级发展蓝图，如何以法治保障低空经济成为我国战略性发展引擎，规范低空经济活动在法治轨道上健康有序运行，已成为“必答题”。
一、低空经济活动的特征革新与风险演化
人类经济活动的发展进步，往往与拓展空间利用边界、提高空间资源利用率相伴而生。低空空域可谓是最熟悉的陌生空间，腾飞其间的经济活动呈现出不少新特征，主要表现为：
1.飞行活动贴地化。低空飞行往往高密度地发生在近地面空间，机机之间、机物之间的意外接触或运行故障容易对地面设施乃至不特定人群的生命安全造成威胁，甚至发生碰撞致毁、坠物伤人等事故，并容易对其他商业航天活动产生直接影响。此外，飞行灵活、搭载高精度摄像头等各类信息采集设备的低空飞行器还对重要敏感目标、公民隐私利益等带来了特殊风险。
2.运行秩序智能化。随着新一代信息技术的持续进步，以及低空智能网联技术和相关装备的进一步融合，我国低空产业运行模式正处于由单体智能向网联化群体智能演进的关键时期，粤港澳大湾区还开始探索智能网联“无人机+汽车”一体化产业发展新模式。随着短途运输客运网、无人机配送网等的快速编织，智能决策对各类飞行活动的嵌入深度也将进一步演化，将对交通运行秩序、风险分担及责任分配等体系带来更多方面更深层次的挑战冲击。
二、我国低空经济法治建设的多维审视
近年来，我国在低空经济法治建设方面取得了一定进展，相继出台了民用航空法、无人驾驶航空器飞行管理暂行条例等一系列法律法规和政策文件，发布了《民用无人驾驶航空器系统运行识别规范（征求意见稿）》等强制性国家标准。20余个省（区、市）的百余座城市，紧锣密鼓地出台通用航空和低空经济发展“路线图”（如《北京市促进低空经济产业高质量发展行动方案（2024—2027年）》）。深圳还基于特区立法优势，颁布全国首部地方性低空经济产业促进法规。
然而，低空经济规模化发展新需求及其活动新特征等因素，也反映出一些既有法治保障体系的短板不足，比如法律体系不完善、法规之间的协调性差、对新技术和新业态的适应性不足等问题。为此，进一步发展需要处理好以下几方面问题：
一是协调发展和安全。对低空空域的“解禁”，并不意味着对安全利益的让渡和牺牲，而是对构建更高水平安全格局、提高安全治理现代化水平提出了新的更高要求。低空经济涉及新装备新应用新业态，以及对空域、数据等资源的新型利用方式，势必对有关资源的既有管制机制及强度、行业监管治理模式等带来全新挑战，对进一步加快纵深推进空域管理改革、优化飞行器适航审定体系及标准等安全管理制度、拓展更多类型应用场景等带来了新命题。为此，应当在确保安全的前提下，引入比例性、分类分级等原则，以及因地因模式制宜、柔性监管等模式，通过法技结合等方式精准强化安全保障。
二是奠定全球合作与国际合规基础。低空经济具有跨国性，涵盖装备产品出口、海外作业、跨境作业等多项活动，涉及网络安全、数据安全、伦理标准乃至军事安全、国家安全等各领域规则。一方面，应注重与基本法治共识及既有国际通行规则相协调相衔接，确保国内低空经济活动符合有关标准，为健康发展奠定全球合作与国际合规基础。另一方面，随着低空飞行器及智能网联模式成为出海新“名片”，我国低空经济产业的全球影响力将会持续增强，应将新型装备制造、信息通信等方面的“硬”优势拓展到国际规则制定等“软”领域，强化双多边合作，提升国际话语权。
三是厘清央地事权边界。目前，国家发展改革委设置了低空司，工信部、民航局等部门也成立了低空经济相关领导小组，但全国低空经济全域协同发展机制尚未建立，在空域管理使用等基本问题上，央地事权边界仍有模糊地带。在因地制宜发展低空经济的过程中，仍然存在跨区域协调难、监管和标准口径不一致等问题，以及低空信息基础设施跨系统跨区域操作壁垒等隐患。为此，应当进一步强化央地协调、厘清事权边界，并及时提炼先行改革经验、回应地方法治需求，强化法治稳定预期功能，系统增进政策法规一致性，提高监管质效，确保公平竞争，鼓励地方政府建立区域合作机制，促进要素资源共享和优势互补。
构建法治屏障，平衡技术创新，是低空经济高质量发展的安全底线 (视觉中国 供图）
三、低空经济法治保障的核心命题与破解路径
为及时有效回应低空经济高质量发展对法治保障提出的新的更高要求，结合低空经济健康发展及新质生产力培育需求，应着重考虑破解以下四个重点问题：
（一）合理配置要素资源
低空空域资源、数据资源均是低空经济活动的基础性、前提性要素，其供给和配置水平要与低空经济规模化发展需求相适应。一方面，要稳慎有序开放低空空域。根据《空域管理条例（征求意见稿）》，空域是国家重要战略资源，属于国家所有。空域资源所有权由国家空中交通管理领导机构代表国家行使。应进一步在宪法意义上通过目的解释，明确低空空域的财产属性，并在价值原则上明确公众合理有序利用的正当性，结合各地空域管理改革经验和经济活动需求实际，“管住该管的，放开该放的”，持续深化低空空域灵活精准配置机制，不断探索用益物权等法律构造以及低空空域资源的要素化路径。另一方面，要足量稳定供给数据资源。高密度、多频次的低空飞行活动，需要高精度地理信息数据、实时精细气象数据、其他智能装备位置数据等各方面超大数据流的保障支撑。为此，应当进一步加快数据要素流通利用法治保障共性理论探索以及基础设施等体系和能力建设，有针对性地围绕低空经济活动对专门类型数据的个性化需求，激励有关数据高质足量采集、稳定供应流转、安全合理利用，提高低空有关数据资源在法治轨道上的要素化、市场化水平。
（二）跟进健全管理规范
低空经济是战略性新兴产业的典型代表，实现了不少从无到有的技术突破、应用升级、产业扩展等新变化，应进一步跟进健全各类管理规范。一方面，要灵活推进适航认证、运行管理等规范。截至2024年6月30日，大疆农业无人机的全球保有量超过30万台，全球累计的作业面积突破75亿亩次，覆盖中国三分之一的农业土地。近年来，低空经济领域还快速涌现出诸如电动垂直起降飞行器（eVTOL）、飞行汽车、飞艇等民用新装备，无人机配送外卖、运输血液等日常新形态，应根据细分行业发展实际需求，制定专门的适航审定标准和运营管理办法，确保新技术的应用符合安全和公共利益的要求。同时，要加强对低空经济相关标准的制定和推广，提高产业的规范化水平。另一方面，要牢守数据及隐私安全法治底线。低空经济活动经由各类装备在一定程度上编织起了无数张非接触式的信息采集网，以及具有跨域跨时间整合的信息记录网，并进而促成了巨量的数据分析挖掘等处理活动。为此，既要根据低空时代信息采集新逻辑新机制，革新完善隐私利益保护等基础理论，又要持续充实完善数据安全、个人信息等保障机制，并与既有保护体系做好衔接，尽可能避免低空经济活动损害公众对数据安全和信息隐私利益等的合理期待。
（三）细化厘清侵权责任
低空经济是低空空间与“赛博”空间、实体经济与数字经济深度融合的重要领域，其中智能网联模式是关键。一方面，要前瞻辨识侵权风险，准确进行性质认定。随着低空经济大规模发展，低空高速将面临“电车难题”，装备运行亦将直面归责困境。飞行器挂载物坠落、飞行器之间或与建筑物碰撞、不受路障约束的飞行摄像头等新风险“压顶盘旋”。此外，随着农业生产作业低空化规模的进一步拓展，智能决策失误或受到干扰带来的不可逆损害后果也将更加严重，甚至可能会对粮食安全带来威胁。另一方面，要加快配套与低空经济快速规模化发展趋势相适应的侵权责任体系，加强智能产品侵权责任体系的基础性研究，适度前瞻性地探索能够有效应对“无人机+汽车”一体化等产业发展新模式下对风险分担、责任分配以及权利救济体系（包括低空经济保险等）的保障体系。
（四）妥善处理矛盾纠纷
低空经济活动涉及诸多法律关系，在这一新兴产业发展初期阶段，势必将涌现出各类型“第一案”。一方面，应注重多元化思维，持续完善灵活管用的矛盾纠纷解决及权利救济机制，鼓励当事人通过协商、调解、仲裁等方式解决低空经济纠纷。低空经济纠纷的复杂性和专业性较强，通过多元化纠纷解决机制，提高纠纷解决质效，减轻司法机关负担。例如，可以设立专门的低空经济仲裁机构，为当事人提供专业的仲裁服务，促进低空经济纠纷的快速解决，还可以实施低空经济专项法律服务，鼓励法律服务机构开展小微企业法律帮扶计划。另一方面，应坚守法治底线思维，对于恶意“黑飞”故意扰乱社会秩序、违规拍摄涉密设施等敏感目标、非法从事低空飞行活动等行为，要依法予以严厉惩处。司法机关要加强对低空经济案件的审理工作，及时总结审判经验，制定相关的司法解释和发布指导性案例，有力引导低空经济活动健康发展。（中国政法大学 王立梅）
参考文献
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[5]陈兵：《以高水平法治促进新质生产力发展》，载《人民论坛·学术前沿》2024年第11期，第86-93页。
【本文刊载于《人民法治》杂志2025年4月上（总第199期） 法治新知栏目】
