一、行政违法行为监督工作的内涵和意义
行政违法行为监督是指检察机关履行全部法律监督职责，在刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察中发现行政机关有不正当行使职权、违法行使职权等行为，检察机关可以通过制发检察建议等方式、方法督促其纠正。近年来，检察机关在实践中开展了对行政权的检察监督业务，有力地维护了国家和社会公共利益，保障了公民的合法权利，也解决了行政机关在实际执法中存在的问题，行政执法能力得到了有效提升。我国依据依法治国的政策、方针，全面开展行政违法行为监督工作，需要法律进行支撑。
检察机关充分发挥法律监督职能，全面深化开展行政违法行为检察监督工作，对保障促进法律统一正确实施具有重要意义。检察机关应该加大对行政机关不正当行使职权、违法行使职权的法律监督力度，重点围绕有法不依、执法不严等人民群众反映强烈的问题，正确把握和认识行政违法行为监督的内在要求，担起深化行政检察监督的责任。检察机关要紧紧围绕习近平法治思想，将中国特色检察监督制度和其他监督制度相结合，法治国家、社会、政府建设一体化。在工作中牢牢把握习近平新时代中国特色社会主义思想，坚定不移地落实推进行政违法行为监督，全面开展行政违法监督工作的精神，坚持党的绝对领导，实践“两个维护”，把握机遇，用实际行为推进国家治理能力、治理体系现代化。
二、行政违法行为监督的法源基础
最初在中央文件中明确提出开展行政违法行为监督的是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。对行政违法行为不加以监督、任其发展，一些部门的行政乱象不仅不会扭转，还有可能演变成刑事犯罪。《人民检察院检察建议工作规定》等规定陆续发布，工作中，各地检察机关陆续尝试办理了行政违法行为监督案件。但是，因行政违法监督工作缺乏必要的法律保障，相关法律、规定亦未出台，各地办理的行政违法行为监督案件办案质量普遍不高，监督力度不大。
实践中，法律供给不足仍然是检察机关推进行政违法监督工作的一大难题、困境。从现行法律规定来看，检察机关开展行政违法行为监督工作大多是在监督法院行政非诉执行监督、行政审判过程中，发现行政机关不当履职、不依法履职的情况下，利用向行政机关制发检察建议的方式、方法督促纠正行政机关违法行为。如何利用法治化的手段推进行政违法行为查处工作，落实党中央决策部署，并没有明确的法律支撑、保障。关于检察机关如何直接对行政机关开展违法监督工作，也是理论和实践中急需解决的问题。在这种内困外扰、困难重重的困境下，尽管各地检察机关陆续加大力度开展行政违法监督工作，但是从实践来看，也存在缺乏案源、监督后劲不足的问题。行政行为本身微妙、复杂，行政权也存在不断膨胀的现象；行政检察工作人员监督水平不高，监督精准性不强；检察机关内部沟通、上下一体化衔接不够等情形均延缓了开展行政违法监督工作的进程，加强立法，是该项工作开展的必行方式。
三、检察机关开展行政违法行为监督工作的必要性和意义
检察机关加强对行政违法行为的监督具有重要意义。行政机关在行政执法过程中可能存在不作为、乱作为的行政违法行为，这种行为影响政府形象，不利于工作的开展，人民群众利益和国家利益很容易受到侵害。检察机关开展行政违法行为监督工作势在必行。
维护国家、社会、人民群众利益是检察机关的重要职责，检察机关履行行政违法监督职责，是有利于社会公平正义的重要举措。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对于检察机关开展行政违法监督工作给予了明确的支持。在推进依法治国工作中，检察机关的法律监督职能极为重要。
行政机关在工作中是否依法行使职权关系到老百姓的切身利益，行政机关工作人员依法行政，对于预防职务犯罪作用重大，检察机关通过开展行政违法行为监督的手段促使行政机关工作人员依法、依规行政，具有重大作用。
检察机关有序进行行政违法监督工作，能够有效督促各行政机关纠正不规范的行政执法行为，使其明确各自职责，提高自身的服务水平，为经济社会发展创造良好的秩序。
检察机关开展行政违法监督工作，把行政执法权力关进笼子里，对其进行制约，使行政执法权能够得到有效规制，形成不敢腐、不能腐、不易腐的良好形势，使行政执法权真正服务于人民，从而形成良好的党群、干群关系，使党和政府在群众中树立威信。
四、检察机关开展行政违法监督工作应遵照的原则
检察机关有序进行行政违法监督工作，对于全面提升行政检察监督质量和效果具有重大意义，要积极稳妥地推进工作开展。在开展工作中要坚持一定的原则，在工作中既要监督又要协作配合，围绕党委和政府中心工作开展，共同推进法治政府建设。
（一）检察机关要依法、有序开展行政违法监督工作
检察机关有序进行行政违法监督工作，要办理案件流程规范化，要在上级检察机关的领导下开展，在办理案件过程中要加强听证工作，使检察权在阳光下运行，提升检察机关办案的公开性、透明性。同时要把好法律文书审核关，要在调查核实的基础上，正确地确认违法事实，正确适用法律，加强法律文书的说理、论理工作，严格依照法律规定的程序办理案件，在履行法律监督职责中发现案件线索，依法办理案件，使案件办理能够经得起考验。
（二）检察机关开展行政违法监督工作，应把握一定的边界原则
在开展工作中，既要有效开展监督工作，又要把握一定的边界原则。要把握有限监督的标准，厘清行政执法权与检察监督权之间的边界，不要扰乱行政执法的运行全过程，应是对行政机关不行使行政执法职权、滥用行政执法职权进行监督，不能直接插手行政执法机关行使职权，或者代替行政执法机关行使职权。要严格把握有限开展监督的原则，要监督到位但不能干扰行政执法权的行使，确保行政违法监督工作长远稳定开展。
（三）紧紧围绕中心工作开展行政违法行为监督工作
检察机关在开展工作时，要坚持政治效果、法律效果、社会效果相统一，不能盲目开展法律监督工作。要依法开展调查核实工作，听取行政机关的建议、意见，要稳步开展该项工作。要聚焦重点民生民利领域，通过开展工作纠正行政机关的违法行为，使人民群众的合法利益得到有效维护，办理的每一个案件都让人民群众满意，实实在在为人民群众合法权益保障贡献检察力量。在工作中，要在党委的领导下、人大的监督下开展工作，不定期向本地党委、政法委汇报工作开展情况，争取开展该项工作的支持。在监督中把握好度，既监督又配合，有效开展工作，通过行使行政违法监督职权，促进行政执法权有效运行，助力民生民利工程。
五、实践中开展行政违法监督工作面临的困难
（一）开展行政违法行为监督工作的法律依据较少
开展行政违法监督工作的法律依据比较分散，目前尚未形成规范的法律体系，规定过于原则化，未有细化的操作规定。对于开展行政违法监督工作的程序、方式、范围，如何具体开展行政违法监督工作均未有具体规定，在实践工作中，导致发现的行政机关违法问题均是一些程序性瑕疵问题，向行政机关制发检察建议刚性不足，未触及行政机关的实质性问题，行政机关感受不到真正的压力，应付检察建议也态度敷衍。
（二）开展行政违法行为监督工作的效力不强
开展行政违法行为监督工作应采取配合的方式，而不是对抗的方式。检察机关制发行政违法监督检察建议，多是为了满足检察考核的需要，检察机关对行政机关配合式监督在工作中能够减少阻力。从实践来看，这种监督方式由于行政检察部门人员稀少，如果采取对抗式监督，办案工作中会存在阻力。在工作实践中，此种监督方式未触及行政违法行为的深层次问题，对于被监督对象的整改效果，关注度不高。调查权、调卷权是开展行政违法监督工作最基本的手段，目前在开展工作中存在调卷难、调查取证手段有限的实际问题，尚未有明确法律规定赋予检察机关调查取证、调卷等相应的权力，在工作中多是通过沟通、协调与各行政机关签订在工作中开展行政违法行为监督的配合协作机制开展调卷和调查取证工作，在开展工作中也未有查封、扣押、调查取证等相应的手段开展调查核实，在实践中很容易出现无法成案的情形。导致这种情形的原因多是缺乏调查、核实手段，在开展工作中存在困难，出现证据不足等情形。尤其是在发现行政违法线索的过程中，因为法律没有赋予相应的扣押、调查取证、查封等相关手段，极易出现相关证据不充分致使成案困难等情形。
（三）行政检察部门人员配备不齐
目前，各个基层检察院基本都是民事检察、行政检察共同办公，更有基层检察院为民事检察、行政检察、公益诉讼检察三合一共同办公，普遍存在人员少、工作任务重的情形，员额检察官、检察官助理、书记员存在配备不齐的问题，有的员额检察官身兼三职，很难适应现行行政检察工作的需要。现行行政检察人员业务素质水平均需要不断提高，而且检察人员存在流动性较大的情形，推进行政违法行为监督，需要检察工作人员熟练运用行政法、行政诉讼法等法律规定，以审查行政违法行为中存在的问题，但是现在检察机关很少有掌握行政法律知识的行政专人在从事该项工作，行政检察工作人员的履职能力均需要进一步提升。在监督过程中，由于监督能力弱，监督积极性、主动性也不高，主要是为了完成任务指标而进行监督，也存在选择性监督，监督时睁一只眼、闭一只眼，监督不全面的问题，存在不敢啃“硬骨头”的情形，监督时还容易出现监督空白、监督死角、监督盲区。
六、对于开展行政违法行为监督工作的立法建议
（一）应制定行政违法行为监督工作指导意见
应制定行政违法行为监督专门的工作指导意见，指导意见应确定行政违法行为监督功能和定位、目的及宗旨，明确行政违法行为监督案件的具体案件标准，以及检察机关办理行政违法行为监督案件的具体步骤。应确立检察机关开展行政违法行为监督工作与行政检察监督之间的界限与衔接。应明确检察机关具体对行政机关的哪些违法行为进行监督，采取何种方式进行检察监督。为保障监督工作有序开展，有制度可依，最高人民检察院应尽快制定相应的规范性文件。
（二）各地检察机关应结合本地的实际工作情况，建立适合本地区的具体实施措施
在最高人民检察院制定规范性文件的基础上、明确大方向的前提下，各地应结合本地实际工作情况，建立适合本地区的实施措施。应在地方人大和党委的指导下，制定具体的工作细则；加强与地方相关职能部门的沟通和联系，促进建立相应的行政违法监督工作机制，要对卷宗调取、信息共享、案情通报等必要事项进行规定。为确保检察建议落到实处，应将行政违法行为监督检察建议采纳及回复情况纳入地方法治政府考核内容；建立相应的内部、外部线索移交机制，加强行政违法行为监督的内外部线索移送工作；同时强化检察数字赋能，利用大数据信息的应用发现行政违法行为监督案件线索，科技强检，用大数据赋能，拓宽案源。
（三）制定法律规定应赋予行政违法检察工作相应的调查核实手 段
在开展行政违法行为监督工作中，调查核实权非常重要，只有拥有行之有效的调查核实手段，才能发现、收集行政机关违法行使职权及不正当行使职权的相关证据。最重要的是，应明确赋予调取行政机关行政执法卷宗的权力。在办理案件过程中，需要调取、复制行政机关行政执法卷宗时，行政机关必须配合。应有必要的强制措施，赋予检察机关询问行政机关执法人员、相关证人、利害关系人调查核实的权力。如不配合检察机关进行调查核实，应有相应的惩戒配套措施。对收集书证、物证、视听资料等证明行政违法行为的相应证据，都应有具体法律规定予以规制，对如何咨询专业人员、获取相关行业协会或者部门的专门意见以及相应鉴定意见，如何制作现场勘查笔录等相应的证据，都应该制定相应的法律规定进行规制。
（四）检察机关应通过制发行政违法行为监督检察建议的形式督促行政机关依法纠正行政违法行为
检察机关在工作中发现行政机关在工作中存在不行使职权或者违法行使职权的行政违法行为，应通过制发行政违法行为监督检察建议的形式督促其整改。在本院阶段，应通过调查核实等手段，督促行政机关进行整改。在实际工作中，在向行政机关制发行政违法监督检察建议后，很多行政机关在接受检察建议后，能够认真审查行政处罚卷宗，进行自查发现自身在行使执法权力过程中存在的问题，进行积极整改，并将整改情况回复检察机关。但也有个别行政机关不予理睬检察建议，或者存在拒绝整改、整改不到位的情形，对检察建议态度消极、敷衍了事，甚至置若罔闻，认为检察机关的检察建议是干扰行政执法权的行为。出现此种情况时，应由本级检察机关向上级检察机关进行汇报，上级检察机关介入调查。之所以出现此种情形，是由于案件比较复杂，案件属于难啃的硬骨头，为保证检察建议的权威性，应提级办理，由两级行政机关形成一体化办案组进行调查核实，促进行政机关纠正行政违法行为。在案件中发现违法、违纪案件线索，应及时向纪委、监委、公安机关移送案件线索，以保证检察建议的权威性。
（五）加强行政检察队伍建设
随着经济社会的发展，对行政检察业务提出了很多新要求，行政检察业务也越来越繁杂，在原有的行政裁判结果监督、行政审判人员违法行为监督、行政执行活动监督、行政非诉执行活动监督业务基础上，逐渐增加了新的业务，例如行政违法行为监督、刑行反向衔接等业务，工作压力越来越繁重。为了更好地推进行政检察监督业务，应加强检察队伍建设，配齐人员，应通过遴选或者招录的方式选拔一些具有行政检察知识的人员开展行政检察业务，或者从院内选拔一些工作能力强、业务水平高，具有丰富实践经验的检察官配备到行政检察部门，配齐人员开展行政检察工作。基层检察院在不具备条件成立独立的办案部门的情况下，至少要组建独立办案组；即使无法形成独立办案组，也应有专人负责办理行政检察监督案件，从知识、年龄结构到专业性角度，都应该保持检察队伍结构的优化。
（六）要加强行政检察工作人员的业务素质、业务能力
行政检察工作人员应加强自身的理论和业务水平，不断学习行政检察业务知识，尤其是行政违法行为检察监督的业务知识。检察机关要多组织一些岗位练兵、知识竞赛等活动，在活动中增强行政检察工作人员的实际办案能力，也可以让新招录的检察工作人员到行政机关进行锻炼，这样可以使行政检察工作人员熟悉行政处罚的相关业务。这种方式能够在实践中增长业务知识，熟悉行政处罚的标准和程序，能够大力提高行政检察工作人员的业务素质和水平，对于开展行政违法监督工作大有裨益，努力打造一支能监督、敢监督、善监督的行政检察工作队伍。
（七）主动接受各方面的支持，营造开展行政违法行为监督工作的良好社会环境
要坚持党的绝对领导，这是推进检察机关各项工作的重要保证。在有序进行行政违法行为监督工作中，要不定期地主动向党委、政法委汇报工作开展的基本情况，取得党委、政法委对于检察机关开展行政违法行为监督的支持、关心和重视，在工作中遇到困境及时向党委、政法委汇报，及时推动、解决行政违法行为监督开展工作中存在的问题、困境。紧紧围绕党和国家对于新时代检察监督的要求，在分清行政检察监督与其他监督方式的边界的同时，主动争取各方面的支持，营造良好环境；要自觉接受人大监督。认真贯彻落实地方各级人大常委会制定的有关加强新时代检察机关法律监督工作的决定或决议，为检察机关开展行政违法行为监督工作创造良好的法治环境。要积极争取政府支持。加强双方联动，建立健全信息共享、案情通报、卷宗调取、联合督办等沟通联动机制；积极争取地方政府支持，争取将行政违法行为监督工作纳入法治政府建设考核目标，形成支持检察机关依法办理行政违法行为监督案件、促进依法行政的工作合力，共同做好行政违法行为处置、问题整改、矛盾化解等工作。（哈尔滨市依兰县人民检察院检察长 程菲 黑龙江大学法学院副院长 李岩松 依兰县人民检察院第二检察部主任 张博）
【本文刊载于《人民法治》杂志2025年3月下 (总第198期) 法治新知栏目】
