随着经济社会的不断发展，信息革命与产业变革催生了一系列新形势新业态，人民群众的需求也日渐多元化，生活方式和社会理念也发生了巨大变革，仅以政府为主导的社会治理体系已无法满足现实需求。党的十九大在深刻把握社会治理客观规律的基础上，党中央与时俱进作出“推进市域社会治理现代化”的重大决策部署。中央政法委也相继印发了《关于推进市域社会治理现代化的意见（试行）》、《试点工作实施方案》、《加强试点分类指导工作的意见》等一系列文件，并提出地区分类、项目分解、任务分领、经验分创、责任分担的“五分法”和政治、法治、德治、自治、智治“五治融合”创新社会治理的新要求。相较于传统社会治理所强调的国家宏观和基层微观两个层面，市域中观层面具有承上启下的重要作用，是撬动国家治理现代化的重要战略支点。
在2020年11月中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记提出“要完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，促进社会和谐稳定。”中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》在“推进社会治理法治化”部分中明确提出“开展市域社会治理现代化试点，使法治成为市域经济社会发展的核心竞争力”。市域社会治理现代化既是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略任务，又是社会治理现代化的切入口和突破点。其中，运用法治思维和法治方式化解矛盾、破解难题、促进和谐，是社会治理现代化的重要保障。“枫桥经验”经过61年的演化创新和实践检验，逐渐显现出预防性法律制度在基层社会治理中的重要作用。而预防性法律制度的理论阐释、经验总结、方法提炼、体系建构也必将为市域治理能力现代化提供有效路径。预防性法律制度产生之初就与“枫桥经验”密不可分，其是在总结“枫桥经验”实践基础上，结合我国基层矛盾纠纷化解实践而进行归纳总结和理论提升所形成的一套前置性法律制度。
一、当前市域社会治理现代化所面临的法治化困境
（一）矛盾纠纷多发、频发与司法救济效率低之间的矛盾
随着经济社会迅速发展，社会矛盾纠纷逐渐呈现多样化、复杂化、广发、频发等特点，传统司法救济的局限性日益凸显。
一是分散管辖，裁量尺度难以统一。例如，物业纠纷、劳资纠纷、交通事故、买卖合同纠纷等，都呈现出区域性的特点，而不仅限于一个县（区）内的村社，又或者当事人本就分散在该市辖区内的各个区、县等。此类矛盾纠纷，如果采用传统的司法救济路径，当事人可以选择在任一有管辖权的人民法院诉讼。虽然司法领域“当事人一件事”集成改革已经探索出不少解决措施，许多人民法院也会在立案时积极引导群体性案件的当事人前往已经受理的人民法院，但由于当事人可以自由选择有管辖权的人民法院诉讼，基层人民法院仍难以高效地协调此类案件在不同县区间集中统一办理。因此而产生的沟通成本、造成的裁判尺度不一，又会产生后续一系列的问题。
二是案多人少，诉讼效率整体偏低。2018年至今，全国人民法院结案总量年均增长5.2%。虽然办案效率逐年提高，但是由于司法终局性的特性，司法审判往往程序繁多、审理过程也须高度谨慎，总体案件量始终在高位运转，案多人少的矛盾较为突出，导致诉讼周期总体较长，诉讼效率的降幅上限较低，诉讼成本仍然较高。
三是在新形势下矛盾纠纷的复杂性、交叉性逐渐凸显，很多问题并非单纯的法律问题。单纯依靠司法力量难以从根源上化解矛盾纠纷，但若让司法力量再去联合其他力量共同化解矛盾纠纷，又将造成较高的沟通成本和时间成本。
（二）新形势、新问题凸显与法律稳定性之间的矛盾
法律稳定性是法律权威性的必然要求，法律稳定性是保证法律发挥指引、预测、教育功能的基础。但随着经济社会的快速发展，新经济、新业态、新模式不断涌现、发展，形势瞬息万变，各种新问题、新矛盾逐渐凸显，很多制定法在订立之初所未考虑到的问题不断涌现。在现有的法律制度框架下进行解释，往往难以及时、有效、有针对性地回应新问题。例如，在新业态劳动争议案件中，如何定性新业态就业者与平台之间的关系就引发了学界和实务界的广泛讨论。
（三）社会解纷力量壮大与专业性、规范性较弱之间的矛盾
从“枫桥经验”的实践来看，律师群体、行业组织、社区调解员和乡贤等都具备一定的调解能力，也是“多元解纷”过程中努力争取的力量。但是，目前缺乏相关的政策统一调动、整合这些解纷力量，致使相关解纷力量整体较为分散，甚至各自为战。又因为缺乏配套的制度规范，社会解纷力量在资格上缺乏权威性和法定性，在效力上缺乏完全性。目前，多地已探索尝试委派调解，诉前调解率已有大幅提高，其中“总对总”合作单位的调解成功率达78.9%，但仍有不少具备调解能力的组织、人员等有生力量尚未纳入其中。
二、“枫桥经验”对预防性法律制度构建的启示
（一）实践层面的启示
1.预防性法律制度应从矛盾纠纷的主动化解着手。“枫桥经验”通过将每个村社，甚至是单个的群众作为矛盾纠纷的观察视点，主动作为，及时了解和摸排群众面临的困难及矛盾纠纷，使得矛盾纠纷能真正得到化解。相较于传统的矛盾纠纷被动化解方式，“枫桥经验”更具精准性和高效性。例如，杭州富阳春江借用“小队会”的模式，下沉干部力量，主动倾听群众呼声，积极引导群众了解信息，在充分掌握群众诉求的前提下有针对性地化解矛盾纠纷。干部多跑腿，群众少跑路，极大地降低了二次调解的比例，调解实效显著。预防性法律制度在构建之时，在内容上应当不局限于事后救济，而应着重从预防的角度出发，以法律制度的形式给予人民群众更多行动上的指引，从思想认识上提高人民群众参与社会生活的判断力和防御风险的能力。
2.预防性法律制度应侧重于重塑“调解在前，诉讼断后”的争议解决格局。“枫桥经验”充分发挥把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，在党委的统一领导下，向前延伸调解“触角”，通过诉调对接、指导人民调解等方式，进一步增强社会调解的能力。助推整个争议解决模式和格局加快进行结构性调整，形成“调解在前，诉讼断后”等争议解决格局。预防性法律制度应侧重于梳理并明确此种矛盾纠纷解决格局，尤其针对范围广、争议大的问题，可以采用法律制度的形式划定解纷主体的责任范围，让更多的责任部门能够参与其中，协同发力，通过制定更富针对性和综合性的化解方案，群策群力、多方会谈、多轮谈判，同时解决法律纠纷和社会矛盾，从而实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。
3.预防性法律制度应突破专业壁垒，充分调动各类社会解纷资源。科技革命和产业变革使得人们的生产和生活方式都发生了天翻地覆的转变，矛盾纠纷逐渐趋于多样性、复杂性。仅依靠司法机关的力量，难以厘清矛盾纠纷背后的事实关系，更遑论有针对性地制定并提供化解方案。“枫桥经验”突破专业壁垒，吸纳专业人士、行业解纷力量的方式值得预防性法律制度借鉴，一方面，矛盾化解的主体应不局限于法官，专职调解员、行政主管部门、行业协会、律师群体、社区调解员、城市网格员等都是重要的调解力量，应将其纳入解纷中，共同剖析研判其背后所存在的法律问题、社会问题，并根据相关事实情况，给出有针对性、综合性的化解方案；另一方面，预防性法律制度的内容应不局限于法律条文，行业惯例、道德准则、案例合集、制式文书都可以涵盖其中。
（二）理念层面的启示
1.“枫桥经验”为预防性法律制度的构建提供了理论源泉和实践土壤。从教育引导“四类分子”到20世纪80年代初形成的打、防、管、教相结合的综合治理经验，到90年代的“四前工作法”，再到进入新时期多主体协同治理矛盾纠纷、共同建设社会治理共同体。新时代“枫桥经验”已顺应时代要求，从社会管制经验转变成为以人民为中心的社会管理经验，其也成为新形势下常态化、长效化处理人民矛盾的重要手段之一。面对不断变化的社会形式、不断涌现的社会问题，“枫桥经验”始终保持着不断发展进化的强大生命力，打造基层治理新模式、新样本。新时代“枫桥经验”突破原有基层矛盾纠纷化解的功能局限，不断丰富并周延其外壳，已逐渐转变为一种基层治理模式现代化的民间样本。随着“共享法庭”等信息化、数智化平台的应用，“枫桥经验”的应用场景也从垂直治理，逐渐向横向拓展，并在各地的创造下不断丰富。这些都为预防性法律制度的构建奠定了前期基础，预防性法律制度可以且应当从“枫桥经验”中进行提炼升华。
2.预防性法律制度应着眼于推动治理理念和方式的革新。我国传统的治理模式和法律实施方式大多采用自上而下的“统—总—分”的结构，即党中央统揽全局、中央政府总体分配、地方各级党委和政府负责具体实施。结合社会上所凸显的人民群众急难愁盼问题，有针对性地通过政策来加以指导解决，各级地方党委和政府根据辖区实际情况弹性实施，从而达到“民有所呼、我有所为”的目标。此种政策实施方式可以保证政策的连贯性和一致性。“枫桥经验”其从实施之初，就是在当地党委的支持下，由基层干部根据当地的实际情况，处理矛盾纠纷的一种方式，其能够在不突破现有法律的框架下，利用行政、司法、社会等多种资源，为矛盾纠纷的化解提供较为完备和长效的方案。预防性法律制度也可以借鉴“枫桥经验”的解纷方式，从个体的矛盾纠纷着手，在经验提炼和制度归纳的基础上不断丰富完善。
3.预防性法律制度应加强对中华优秀传统文化的传承、转化和发展。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”20年代初，由于受《西法东渐》的影响，中国传统法律体系受到了较大的冲击，之后的不少法律都深受西方法律思维的影响，时至今日，仍有不少学者、群众受西方“法治”的影响，强调法律具有至高权威的治国方略或社会调控方式，应与“人治”相对立、相分割。中华传统法律文化是由我国社会的经济基础和政治结构决定的，在历史进程中积累下来并不断创新的有关法和法律生活的群体性认知、评价、心态和行为模式的总汇。预防性法律制度在构建之时也应及时吸收、转化中华传统优秀法律文化，在实践校验中不断丰富其内涵，在转化中补充完善一般性法律制度。
三、市域治理预防性法律制度的建构路径
（一）在法律规范下由党委推动协同制定
预防性法律制度更注重矛盾纠纷的前端化解和治理，因而对时效性的要求更强，在程序上的要求相对较弱，但是相对较弱不是没有要求。预防性法律制度涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束性，也在一定期限内将被反复适用，其直接影响群众切身利益，直接影响社会治理的成效。因此，在规制范围上，必须有法律进行明确，应在市域社会治理的限度内且严禁越位制定；在制定层级上，应当由市一级的党委进行推动，及时吸纳基层的先进经验；在制定人员上，应当成立专门的人才专家库，同时应将矛盾纠纷化解一线的法官、调解员等纳入其中；在制定内容上，应是解决实际的、未被现行法律所规制的类型化问题，必须由专业人士进行评估论证；在制定形式上，可以选用传统的法律结构，也可以选用制式文本、案例合集等形式，确保相关制度能够及时有效地为矛盾纠纷的化解提供范式；在责任机制上，必须强化备案监督，所有制定的预防性法律制度必须备案；在备案方式上，可以参照行政规范性文件执行，且应由专门的责任人员对预防性文件进行定期的评估，以补充前期因时效性而导致的论证不充分问题，及时补正相关内容，确保其规范性。
（二）在效力保证下注重无缝衔接和效果
预防性法律制度应更加侧重于从解纷效果上发力。法律效果和社会效果相统一是“枫桥经验”的特色和亮点，在预防性法律制定的制定过程中，理应充分发挥非诉讼纠纷解决机制的优势，更加注重矛盾纠纷外的社会效果，确保法律效果能与社会效果相统一。其内容本身应当承担起行为规范和指导调解的双重功能：一方面，预防性法律制度应针对可能出现以及当前出现但是法律未规定的行为及其可能产生的后果进行阐述，补充一般法律，为人们提供行为指引；另一方面，预防性法律制度也应当作为调解指引，给予非诉讼纠纷解决者以相应的指导，提高非诉讼矛盾纠纷的化解率，提升人民群众对非诉讼纠纷解决机制的信任度和满意度。而预防性法律制度本身也可以在指导调解中，不断提升非诉讼纠纷化解能力，不断壮大市域社会治理的力量。
同时，预防性法律制度应当注重与一般法律制度相衔接。预防性法律制度的本质是为了规范矛盾纠纷解决的方式，维护人民群众的合法利益。因其在制定之时具有应急性和时效性的要求，因此在内容形式上不可避免存在不足。加之矛盾纠纷存在多样性和复杂性，经过非诉讼纠纷解决机制的过滤，仍不可避免部分矛盾纠纷将进入诉讼程序。为充分发挥非诉讼矛盾纠纷化解的效果，应当做好与一般性法律制度的衔接，确保非诉讼矛盾纠纷化解的成效，能够为接下来的诉讼程序奠定良好的基础，避免非关键性化解程序反复进行，进一步提高矛盾纠纷化解效率，从而在一定程度上提升人民群众对非诉讼纠纷化解程序的认可度，真正实现“调解在前、诉讼断后”的效果。
（三）在先行先试中充分吸纳并及时转化
预防性法律制度的生命力在于“预防性”，因此时效性是其区分于一般法律制度的本质属性，相较于一般法律制度漫长的制定过程，预防性法律制度有先期优势，其可以用较短的时间快速成文，有针对性地制定相关规则以解决该区域内所凸显出来的矛盾纠纷问题。但预防性法律制度由于追求时效性，在形式上、程序上、规范上往往不够完善，因此在制定之初要建立相应的容错机制，在实施的过程中必须充分发挥市域层面所提供的实践空间，在矛盾纠纷的化解过程中进行充分的实践论证，及时填补缺漏，及时修正错误。为提高预防性法律制度指导化解矛盾纠纷的能力，在其形成过程中必须充分吸纳基层社会治理经验、行业管理经验，让预防性法律制度更有针对性，更具实效性。而对于经过试点和反复实践检验的预防性法律制度，应当提交当地的立法机构及时进行转化，补充一般法律制度，从而推动一般法律制度的发展和完善。
（四）在数智赋能下逐渐丰富并及时补正
信息革命与产业变革带来的不仅是社会生产方式的变革，也是人民生活方式的变革，更是社会治理的变革。首先，预防性法律制度其所应用的场景不应局限于规范现实的矛盾纠纷，也应当不断向网络场域延伸，从而引导并规范网络矛盾纠纷。其次，预防性法律制度应规范如何运用数智技术延伸矛盾纠纷的观察视点，进一步提高城市网格的智慧化建设，在技术层面对于“苗头性”、“倾向性”问题进行挖掘，进而提高矛盾纠纷的防范能力。再次，预防性法律制度本身也需要依托数智技术，通过搭建平台及时吸纳丰富内容、填补修正漏洞，依托平台整合汇总预防性法律制度，运用技术手段实时监测预防性法律制度应用情况，运用数据统计实时论证并完善预防性法律制度，在兼顾时效性的同时，增强预防性法律制度的实效性。最后，应将信息化手段作为解决矛盾纠纷的重要方式，用制度规范数智纠纷化解技术，用数智技术赋能矛盾纠纷调处能力，进一步完善预防性法律制度的规制对象和适用范围。
新时代“枫桥经验”为市域社会治理现代化提供了实践方式，预防性法律制度在总结新时代“枫桥经验”的基础上，以法律制度的形式对其进行提炼、规范，在推动市域社会治理规范性的同时，必将推动市域社会治理的顶层设计更加完善、体制机制更加健全、治理力量更加壮大，为推进中国式现代化夯实坚实的社会治理基础。（宁波市海曙区人民法院 陈 莹 洪滢滢）
参考文献
[1]孟德辉：《新时代“枫桥经验”化解基层社会矛盾的四重逻辑：理念、关系、技术和目标》，上海市法学会《上海法学研究》集刊2023年第4卷——枫桥经验与基层治理现代化文集，2023年版，第56-63页。
[2]姚海涛：《新时代“枫桥经验”在市域治理中的司法实践与创新路径》，载《中国应用法学》2023年版第2期，第127-136页。
[3]杨志军：《“统—总—分”政策结构下中国自上而下政策变化及其规律探寻》，载《中国行政管理》2022年第5期，第81-88页。
[4]贾安琪：《法治文化的古今之维》，载《人民法院报》2023年5月12日，第7版。
[5]张文显：《法律文化的释义》，载《法学研究》1992年第5期，第8-12页。
【本文刊载于《人民法治》杂志2025年2月下 (总第196期) 法治新知栏目】
