随着各地检察机关民事支持起诉工作的深入开展，检察机关民事支持起诉在切实保障特殊群体有效行使诉权，维护特殊群体合法权益方面发挥了重要作用，但也面临着制约因素。
一、法律依据不足
《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第十五条规定了有权申请支持起诉的主体范围、支持起诉的对象。但第十五条作为民事诉讼法的原则，具有高度抽象概括的特点，《民事诉讼法》也并未进行更细致的规定。因此，民事支持起诉工作的开展主要依赖各地的实践探索，呈现出明显的“探索性”和“自下而上”的特点，且限于地域局限性，仍未解决民事支持起诉工作开展各地不统一、不规范，甚至在某些具体操作上存在冲突的问题。最高人民检察院印发的《民事检察部门支持起诉工作指引》(以下简称《指引》)，在一定程度上厘清了一些实践中的误区，但该《指引》仍未解答实践中的困惑，如检察机关的介入程度等问题，且该《指引》属于检察机关内部指引性文件，法律效力范围相对有限，依然无法解决法律体系中缺乏民事支持起诉具体规定的难题。
在当前我国未在法律层面对民事支持起诉进行具体规范的情况下，仅依据《指引》开展民事支持起诉工作显然无法满足司法工作的现实需要。因此，一方面，需要强化顶层设计，推动尽快立法，对检察机关支持起诉的范围、条件、程序、介入民事诉讼程序的程度从法律层面上予以规定；另一方面，为应对在开展民事支持起诉工作中遇到的各类新问题、新挑战，检察机关开展民事支持起诉工作需恪守以下原则：一是尊重当事人处分原则。将尊重当事人自愿处分原则贯穿受理审查和办理的整个工作过程，不能干涉民事主体的私权处分。二是保障诉权平等原则。民事支持起诉的核心要义是通过补强特殊群体一方的诉讼能力、保障诉权的实质性平等，因此，要防止出现过度补强以至于严重损害诉讼结构平衡的情况。三是尊重法院独立审判原则。检察机关作为法律监督者在参与庭审、诉中调解等过程中，要防止对法院独立行使审判权造成影响。
二、明晰检察机关职能定位
当前，理论和实务界对检察机关的职能定位问题存在很大争议，由此导致检察机关履职的前置程序、民事支持起诉案件的审查标准和立案方式、检察机关支持起诉方式等在司法实践中存在操作不统一的问题。
(一)检察机关履职前置程序
《民事诉讼法》第十五条规定了可以开展支持起诉工作的主体，但未对机关、社会团体、企业事业单位这三类主体的顺位问题进行规定，后《指引》对检察机关开展民事支持起诉工作规定了前置性条件，即需要在经有关行政机关、社会组织等依法履职后，在符合条件的特殊群体的合法权益仍未得到有效维护的情况下，检察机关方可介入开展民事支持起诉工作。但由于上述单位缺乏支持能力和支持动力以及检察机关实践操作中“前置”意识不足、对如何认定相关单位已依法履职标准尚不明确等因素导致上述前置程序存在“虚设”问题。因此，检察机关在开展民事支持起诉过程中，应保持一定的“谦抑性”，应当首先通过磋商沟通、联合约谈等方式强化与相关职能部门之间的协作，推动有关部门依法充分履职。唯有当相关部门无法履职或履职后实际上未达到维护当事人合法权益的情况下，检察机关方能对相关案件开展民事支持起诉工作。
(二)支持起诉案件的审查
检察机关对诉讼能力不足的特殊群体进行支持应成为检察机关开展民事支持起诉工作的共识。故需要对支持起诉的必要性进行审查，以防止出现检察机关滥用民事支持起诉制度以致损害相关主体的合法权益问题。检察机关在审查是否属于诉讼能力不足的特殊群体时，需要从保障诉权平等原则出发，对是否存在阻碍“诉权平等”的因素开展实质性审查。实践中，检察机关对单位开展民事支持起诉工作的案件不在少数，在有些地区检察机关甚至对行政机关开展支持起诉，但从民事支持起诉的目的出发，对于检察机关将行政机关纳入支持起诉对象范围是否存在支持起诉对象泛化的问题，值得商榷。在明确当事人确属支持起诉对象范围内，检察机关还需要对民事检察部门是否确有支持起诉的必要性进行综合分析，对当事人是否具备足够的诉讼能力，相关单位履职情况，在相关单位未履职的情况下、督促履职后的效果以及特殊群体合法权益是否遭受损害等障碍性要素与穷尽性要素进行深入研判。
(三)支持起诉案件立案方式
关于民事支持起诉的立案方式，有部分检察机关认为，既可依申请立案，亦可依职权立案。其理由在于：《指引》第八条规定了支持起诉案件的来源范围包括人民检察院在履职中自行发现的案件线索，有关国家机关、社会团体或其他组织移送、上级人民检察院交办以及其他情形，这表明对民事支持起诉案件同时存在依申请和依职权启动两种方式。因此，有些检察机关在发现案件线索后，并未对特殊群体是否有起诉意愿进行审查，而是直接对相关案件分别依职权立案。然而，纵观《指引》关于启动方式的相关规定，可以发现《指引》中并未对所谓的“依职权立案”作出任何程序性规定，且依职权立案也动摇了检察机关民事支持起诉制度的正当性基础。因此，当检察机关在履职或通过其他机关沟通协作过程中发现案件线索后，应及时与相关人员进行沟通，当事人不同意起诉的，检察机关不能独立启动诉讼程序，唯有在当事人自主提出申请后，检察机关才能启动支持起诉程序。
(四)检察机关调查核实的权限
《指引》第十五条对司法实践中检察机关调查核实的界限问题进行了规定，明确了检察机关调查取证的权限仅限于协助收集那些“符合起诉条件的证据”。然而在实践中，大部分检察机关认为调查核实权的行使范围应拓展到“起诉必备条件”。鉴于民事支持起诉是为了推动实现诉权实质性平等，有些特殊群体如劳动者、残疾妇女等确实会面临即使相关证据都符合了起诉条件但仍然不知道如何收集能支持其诉讼请求的证据。因此，检察机关通过指导等方式协助当事人收集证据也并未违反诉权平等原则。值得注意的是，检察机关在协助收集证据时应坚持“适当性”原则，防止出现“大包大揽”，甚至作为当事人的代理人，仅收集对申请人一方有利证据，谨防对另一方当事人造成诉权不平等的情况。
三、完善法检衔接机制
当前，由于民事支持起诉具体规定的缺失，关于民事支持起诉的案件范围、检察机关的诉讼地位等问题尚没有具体规定，各地的法检机关对此也未能完全达成共识。因此，亟待“两高”(最高人民法院和最高人民检察院)推动两院(人民法院和人民检察院)就上述问题达成共识。
(一)明确检察机关支持起诉的程序范围
当前，民事支持起诉案件多限于追索劳动报酬、赡养费、抚养费等民事诉讼普通程序，认定特别程序、督促程序、公示催告程序等案件尚未全面开展，导致检察机关支持起诉适用诉讼程序的有限性，在一定程度上制约了民事支持起诉的深入发展。民事支持起诉制度的设立初衷是保障当事人的诉权平等，在认定民事行为能力、指定监护人等特别程序中，申请人同样面临着民事权益受到侵害但因诉讼能力较弱提起诉讼确有困难的情形，从实质性涤除行使诉权的障碍角度上看，对于此类案件予以支持起诉并无不妥。此外，对于其他如当事人申请检察机关就人身保护令进行支持起诉案件等，检察机关依照法律规定也可进行支持起诉。
(二)明确检察机关诉讼地位
当前，普遍认可的是，检察机关是诉讼参与人，而不是一方当事人，不享有当事人的诉讼权利。但是，在司法实践中，多地检察机关派员出庭支持起诉时，人民法院往往没有在法庭放置表明其诉讼地位的身份牌，侧面也反映出人民法院对检察机关支持起诉的行为尚无清晰定位。目前对检察机关支持起诉诉讼地位的争议主要体现在如检察机关参与庭审活动等方面，《指引》对检察机关参加民事支持起诉的庭审活动的情形进行了明确列举，目的是防止检察机关过度参与庭审可能会导致影响法官对案件的公正审理。因此，检察机关在庭审过程中，应避免发表具有倾向性的意见，也不能代替当事人举证质证。
(三)明确检察机关调查取证效力问题
当前，关于检察机关在民事支持起诉案件中协助收集的证据效力问题，司法实务中普遍认为这些证据应在庭审中由双方当事人进行质证，但也有地区检察院认为，检察机关在办理民事支持起诉案件时，除指导当事人收集证据外，出于及时高效保护特殊群体利益、提升案件办案效率、最大程度减少司法资源浪费等目的，对于属于人民法院依职权调查取证的范围，检察机关经与人民法院协商后，可依法调查取证，这些证据与人民法院依职权进行的调查取证具有同等效力。人民法院依职权调取的证据一般都属于当事人确有客观原因不能自行收集的证据，人民检察院依法协助收集并无不妥，但该项证据是否视同人民法院依职权调取的证据效力还有待商榷。
四、拓展案件类型
近年来，民事支持起诉案件案由类型单一逐渐多样化，但仍以农民工劳资纠纷为主。因此，当前检察机关尚未充分发挥民事支持起诉的兜底和护民生的作用，有必要进一步拓展民事支持起诉的案件范围，破除案件类型单一的困境。
(一)对司法实践中案件类型拓展的审视
在司法实践中，有些地区的检察机关直接将民事支持起诉的端口迁移，常见的如将“支持起诉”拓展为“支持仲裁”。根据现行法律规定，追索劳动报酬等劳动争议需要严格执行“先裁后审”的程序，在劳动者不服仲裁裁决后，方可起诉至人民法院。然而，民事支持起诉制度设置目的是发挥检察机关在维护特殊群体权益方面起到的“兜底”作用，也是为了弥补特殊群体诉权不平等的现实需要，检察机关支持仲裁则动摇了这一制度基础。且支持仲裁后，当事人不服裁决结果，可以向检察机关申请支持起诉，若检察机关经审理后发现案件符合支持起诉的条件，决定支持起诉，则面临两次支持的情况，对权益可能有过度保护之嫌。若检察机关考虑到上述情况并未支持起诉，则《民事诉讼法》及《指引》对于支持起诉的相关规定又会被“束之高阁”，涉嫌履职不当的风险。此外，还有的检察机关开展了其他的探索，如某些地区检察院将民事支持起诉的范围拓展至国有资产保护、知识产权保护、环境污染等领域，虽然在一定程度上丰富了司法实践，但也面临着“无序拓展”的质疑。因为就上述领域而言，更多的是涉及民事公益诉讼范畴，是否能纳入民事支持起诉范畴还有待商榷。
(二)拓展案件类型应坚持必要和审慎原则
《指引》规定了民事支持起诉的案件范围，并设置了兜底条款，对检察机关认为确有支持起诉必要的其他情形也进行了囊括。因此，检察机关在拓展民事支持起诉案件类型时，一方面，对于确有必要开展民事支持起诉工作的案件，应根据具体实际情况予以拓展，让民事支持起诉制度更好地满足人民群众日益增长的司法需求；另一方面，应坚持必要和审慎原则，在尊重民事诉讼规律的前提下，从保障诉权、实现司法公正的制度功能出发，坚持有序拓展不越位，严格围绕诉讼能力欠缺这一关键点，有针对性地开展探索。同时，应准确区分民事支持起诉与民事公益诉讼的界限，做好与民事公益诉讼的程序衔接。
参考文献
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[8]王惠芳、谢禅：《诉权平等视阈下的民事支持起诉完善：以B 市842起案例为样本》，载《中国检察官》2023年第13期。
【本文系广东省人民检察院2024年度检察理论研究课题“新时代检察机关民事支持起诉制度研究”(编号为：GDJC2024099C)阶段性成果。课题组主持人：潘拓，中山市第一市区人民检察院分党组副书记、副检察长。课题组成员：张颖，中山市第一市区人民检察院第四检察部主任、四级高级检察官；余汶燕，中山市第一市区人民检察院第四检察部五级检察官助理】
(本文刊载于《人民法治》杂志2025年1月上 新知栏目)
