低空经济正成为驱动超大城市产业升级与重塑空间治理格局的全新引擎。如何在释放产业动能的同时筑牢安全底线，是这一进程中必须直面并破解的核心命题。
超大城市低空经济发展的共性困境
超大城市低空经济发展的核心困境集中在以下四个方面：一是空域供需矛盾突出。空域资源紧张，军事、民用空域重叠，低空飞行需求增长与空域管制严格的矛盾加剧；二是低空治理体系的权责边界尚显模糊。低空治理涉及军方、地方政府、空管部门等多方主体，而且市级与区级、不同部门间权责交叉，协调成本偏高；三是安全风险管控难度大。超大城市人口密集、建筑林立、电磁环境复杂、飞行器碰撞、设备意外坠落以及数据隐私泄露等潜在风险交织叠加；四是产业培育与安全管控存在冲突。空域管制下审批流程烦琐、周期长，客观上制约了低空新业态的快速落地与商业模式的创新迭代。
北京市低空经济发展的实践经验
北京低空管理兼具政治安全的极端敏感性、中心城区空间高密度性和低空产业集聚等多重属性，低空治理面临全域管制与产业培育、顶层规范与地方实践的双重张力。为此，北京构建了差异化管控与试点先行的发展模式。北京充分考虑政治安全、超大城市运行安全及产业培育等多重目标，依据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》和《北京市无人驾驶航空器管理规定》，对特定敏感区域依法实施更严格的空域管控；同时通过“分类分级、分区试点”方式，在具备条件的区域布局低空产业承载区，实现“严格管控与有序发展并重”。
在全域管制基础上，北京差异化下放试点权限，将延庆等远郊区划定为低空产业优先承载区，明确专属飞行场地，支持无人机研发、测试、应用等业态先行先试。作为北京市生态涵养区与低空产业承载区，延庆于2025年8月出台北京市首个区级低空飞行管理办法，建立区级协调机制、专属服务平台与分级管控体系，形成“市区联动、区域特化”的治理范式，明确遵循“安全第一、审慎有序、权责分明、协同高效”的管理原则，在产业激励与生态约束之间实现精准平衡。
超大城市低空经济发展的制度路径
延庆的实践表明，超大城市低空经济发展须立足区域功能定位差异，按空间属性、产业定位、安全风险划分核心严控区、生态适配区、产业试点区，配套差异化空域管理、审批流程与产业支持政策。其中，中心城区重点强化人口密集区安全管控与隐私保护，远郊区县统筹推进产业发展与环境保护。地方政府需结合区域生态、人口、建筑、产业特征，明确禁飞区、管控区、适飞区边界及飞行规则，实现“空间适配、分类施策”。
同时，需赋予试点区域弹性发展空间，在守住安全底线的前提下，推动安全、产业与生态的协同发展；通过细化市区权责，强化跨部门、跨区域协同联动，并加速升级智慧治理技术手段。（北京交通大学北京综合交通发展研究院教授、可持续交通研究中心国家高端智库研究员 郑翔）
（文中观点系作者个人见解，不代表本刊立场。）
【本文刊载于《人民法治》杂志2026年6月下（总第228期）法治新知栏目】