建立个人破产保护制度，本质上是为了补齐我国破产法律体系的“短板”，让破产制度真正覆盖到所有市场主体。
文/本刊记者 朱琳
2025年6月，全国人民代表大会常务委员会正式公布了25年的立法规划。这个立法规划将《中华人民共和国企业破产法》的修改，列入了2025年的立法规划之中；2025年9月8日，十四届全国人大常委会第十七次会议审议了《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》，关于企业破产法的修改，引起了法律实务界和法学界的高度关注。如何构建高水平的社会主义市场经济体制？怎样完善企业破产保护的法治体系？其核心性质与特征应如何界定？企业破产法名称是否需要修改？带着这些焦点问题，本刊记者专访了最高人民法院咨询委员会原副主任兼秘书长、最高人民法院审判委员会原副部级专职委员杜万华，听他深入阐述修法背后的深层意义。
关于企业破产法的修改，引起了法律实务界和法学界的高度关注。（图/郭笑呈AI绘制）
记者：党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置，高水平的社会主义市场经济体制应当如何构建？《决定》将破产制度列为市场经济四大基础制度之一，这在以往是首次。您认为此次企业破产法的修改，应当如何落实企业破产法在社会主义市场经济中基础制度的地位？
杜万华：《决定》把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置。《决定》第五条至第七条构成了要构建高水平社会主义市场经济体制的内容。这个内容从逻辑上分为三个层面。 一是再次明确提出了坚持和落实“两个毫不动摇”。这就是对巩固和发展公有制经济毫不动摇；鼓励、支持、引导非公有制经济发展毫不动摇。很显然，《决定》通过再次明确“两个毫不动摇”，为我们明确了社会主义市场经济的三种经济基本形式，这三种经济基本形式就是国有经济、民营经济、外资经济。在这三种经济形式中，国有经济主“稳”，是社会主义市场经济的“压舱石”“稳定器”。因此没有国有经济形式，我们的社会主义市场经济“不稳”。民营经济主“活”，它通过市场竞争，提高劳动生产率，推动科技创新、管理创新和发展创新。因此没有民营经济，我们社会主义市场经济“不活”。外资经济主“动”，它通过我国提供的强大市场，在促进其自身的发展外，也为我国经济的发展提供高科技、先进的管理模式、庞大的国际市场。因此没有外资经济，我们社会主义市场经济“不强”。这三种经济形式，国有经济主“稳”，谓之“阴”；民营经济主“活”，外资经济主“动”，谓之“阳”。一阴一阳谓之道。三种经济形式共同构成社会主义市场经济，相互依存，不可或缺，是建设中国特色社会主义经济现代化的基础。我觉得这是我们构建高水平社会主义市场经济时第一个要完成的任务。 二是要构建全国统一大市场，打破国内市场壁垒，实现我国国内市场要素自由畅通、流动和高效配置目标。 三是要构建市场经济基础制度。《决定》第五条、第六条所讲的“两个毫不动摇”和“构建国内统一大市场”，是我们构建高水平社会主义市场经济体制的重要任务。这个重要任务要完成，需要什么？需要市场经济的基础制度。离开了市场经济基础制度，第五条和第六条确定的这两个重要任务是完不成的。这就有《决定》第七条的规定。按照该条规定，本次改革确定的市场经济基础制度列出了四项。第一项是要进一步加强产权保护，包括经济产权和知识产权。第二项是市场主体的准入制度。第三项是要建立和完善我国的破产制度。第四项就是要建立和完善我国的信用制度。 在四大基础制度中，破产制度第一次被列入了我国市场经济基础制度，这在我们党的文件中还是第一次，它说明了我们党对社会主义市场经济认识的进一步提高和深化。以前从来没有把破产制度提到这么高的位置，把它作为社会主义市场经济的基础制度来看待。在我国，能够作为市场经济基础制度的，我认为还有我国民法典规定的市场主体制度，如自然人制度、法人制度、非法人制度；物权制度，包括所有权制度、用益物权制度、物的担保制度；知识产权制度；合同制度等等。 通过上面分析可以看出，我们现在的破产制度与前面所说的市场经济的基础制度是并驾齐驱的，是构建高水平社会主义市场经济体制不可或缺的重要制度。所以，在这次企业破产法的修改中，应当严格落实充分体现党的二十届三中全会精神，把它贯穿到整个企业破产法的修改中去。如果不能建立和完善完整的社会主义破产法治体系，就不可能构建高水平的社会主义市场经济体制，社会主义经济现代化也很难实现。我觉得这是一个重要的带根本性的问题，很值得我们重视。记者：明确了基础地位后，您认为我国破产法的核心性质应该是什么？这一性质如何区别于历史上其他类型的破产制度？
杜万华：我是这样认为的，我国破产法应当坚持“以人民为中心”，充分体现它的“人民性”。我觉得这是我们企业破产法修改应该坚持的基本定位问题。 具体来说，我们中国的社会主义破产法不应当只保护法律关系中某一类人的权利，而应当对法律关系中各方当事人和利害关系人的合法权益和利益进行全面保护。这一点，是社会主义破产法与奴隶制、封建制破产法区分的标志。在我们中国几千年的历史中，奴隶制、封建制的破产法律制度，它只维护债权人的利益。也就是说，如果一个人欠了债不能偿还，陷入了破产困境，那你得把家里所有的钱财都进行清算后用于偿债；如果还不能还清，那就卖儿、卖女、卖老婆、卖自己，以偿债。总之，“人死债不烂”。今天我国进行社会主义建设，几千年来的破产制度和习俗是一定要抛弃的，我们社会主义制度下的破产制度一定要把对“人民的保护”放在首位，把坚持法律的“人民性”放在首位。目前我们修改企业破产法，明确破产法律的性质，是重中之重的事情，一点也不能含糊。
记者：您明确了破产法“人民性”的核心性质，这一性质具体落地到制度设计中，您认为我国破产法应当呈现出哪些关键特征？
杜万华： “人民性”不是抽象的概念，它需要通过具体的制度特征来体现。我国的破产法应当具有什么样的特征，长期以来一直没有明确的表述。 我认为我国破产法在坚持其“人民性”的基础上，应当具备三个基本特征，这就是保护性、救济性、治理性。这三大特征是“人民性”的具体体现，这也是此次修法必须牢牢把握的方向。
记者：您提到的第一个特征是“保护性”，这应该是“人民性”最直接的体现。能否具体说说，这种保护性是如何覆盖到不同主体的？
杜万华：没错，保护性是破产法的首要特征，这是由我国破产法“人民性”的性质直接决定的。它不是单向保护某一方，而是对各方合法权益的全面覆盖，主要体现在六个方面。 一是要保护债权人债权利益的最大化。由于债务人已经陷入破产困境，债权人要全部实现自己的权利是十分困难的，只能实现债权利益的最大化。 二是要保护债权人债权的平等受偿权。我国的破产法在保护债权人债权利益时，基于债权的平等性，不能只保护某一个或者几个债权人的债权利益，而应当保护所有债权人的债权平等受偿权，避免债权人在实践中为实现债权出现争抢现象。 三是在司法重整与和解中，对战略投资人即新的债权人的共益债权应当依法保护。为了挽救危困企业和危困市场主体，战略投资人投入新的资金和其他生产要素，它们的投入不是简单的债的加入，而是一种市场行为。因投入而形成的新的债权，如果不受法律的保护，挽救危困企业和危困市场主体的事情就不会有人去做。这对我国社会主义市场经济的发展是极为不利的。因此，对战略投资人合法权益的保护，是我国破产法的重要任务。 四是要依法保护债务人的合法权益，特别是善良诚信的守法债务人的债务豁免权。如果债务人是善良诚实的守法者，他应当拥有债务豁免权。这是奴隶制、封建制破产制度与市场经济条件下的破产制度的根本区别。这是保护投资者投资积极性，防范投资风险，推动市场经济持续稳定发展的重要法律制度。 五是要依法保护债务人获得社会救助的权利。如果债务人是诚实善良的守法者，除了应当依法解决其债权债务关系问题，还应当依法保护和支持他们重返市场经济的舞台。因为在我国，不仅债权人是社会主义市场经济的建设者，债务人也是社会主义市场经济的建设者。因此，依法恢复债务人信用，支持他们重新创业，是我国破产法律制度应当追求的目标。 六是要依法保护其他利害关系人，特别是债务人企业员工的合法权利和利益。这一点，也是由我国破产法“人民性”的性质直接决定的。我国目前已经是社会主义市场经济的国家，进入市场经济以后，破产现象将是一种常见的经济现象。企业和市场主体因破产而导致员工出现失业现象也将是一种常态化现象。在此情况下，如果不将员工合法权益的维护放在重要位置，社会或将出现不稳定，甚至出现社会动荡。这一点，西方国家曾经出现过大规模的工人运动，我国在20世纪90年代国有企业改革搞政策性破产时，都出现过一定程度的不稳定社会现象。因此，在修改“破产法”时，应当将利害关系人，特别是员工合法权益的维护放在重要位置上来考虑。
记者：除了保护性，您还提到“救济性”特征。这一特征与“保护性”有什么区别？具体又该如何实现对债务人的救济？
杜万华： 我国破产法的救济性特征，也是由“人民性”性质决定的。正如我前面讲的那样，我们的债务人如果一旦陷入破产困境，只要他是诚实守法的债务人，他就应该获得相应的救济。这个救济我想应当体现在三个方面。 一是他应该获得国家的救济。为什么呢？我们要这样想，这些陷入破产困境的债务人，在他经营顺利的时候，他是守法的纳税人，依法缴纳了大量的税款，为国家作出了贡献。但他不幸陷入破产困境的时候，应不应该依法获得来自国家的适当救济，例如减免税款？在他还有运营价值时，能不能获得掌握生产要素的相关政府部门的支持呢？能不能够通过司法重整与和解重新走向市场呢？我认为是应该的。 二是他应当获得来自社会的救济。正如我们前面所说，在市场经济条件下，破产现象是常态化现象。这些陷入破产困境的债务人，他们在经济发展顺利时，为整个社会的经济繁荣作出了贡献。现在因种种原因，一些企业或者市场主体陷入了破产困境，如果这些债务人是诚实而不幸的，整个社会应该对他们伸出救济之手，而不应当顺当时捧上九天，不顺当时打入地狱，并不忘了吐几口唾沫，骂一句“活该”！如果我们的社会如此冷漠，营商环境如此令人心寒，我们的社会主义市场经济能够走多远？我们只有通过法律手段让他们获得相应的救济，得到社会的理解和支持，让他们重新走向市场经济的舞台，那他们中的大多数是一定能为我国经济的发展再立新功的。 三是应该获得对方当事人的宽宥或者救济。在市场经济条件下，任何一方对经济利益的追求都不是孤立完成的，都是在同一个法律关系中相互支持、相互补充，才能获得收益。你的对手长期支持你，你获得了丰厚的利润，现在他遇到困难了，你能不能够伸出援助之手，让他也得到一定的救济，渡过难关呢？我觉得是应该的。 在这里可能会涉及一个问题。目前，债权人和债务人存在着很深的矛盾，几乎是水火不容。债权人骂债务人，骂得很厉害。我们这个社会应该提倡宽容的社会环境，只要他是诚实守信的，该原谅的就要原谅。我们一定要清醒地看到，在市场经济条件下，破产现象是一个常见的经济现象。看问题一定要跳出特定债权债务关系的小圈子，你今天是债权人，你不原谅债务人，可能明天你就是债务人，别人可能也不原谅你。如此缠斗，我们的经济现代化建设还怎么推进？为更好地解决债权人和债务人之间的这一关系，我曾经写过一首小诗：“天涯沦落皆有可，流水漂花风雨多。今日漫浇滴露水，他年泉涌救田禾。”“天涯沦落皆有可，流水漂花风雨多”，意指在市场经济条件下，破产现象是常见的经济现象，每个市场主体都可能遇到。“今日漫浇滴露水，他年泉涌救田禾。”滴水之恩，定当涌泉相报！你今天救了别人，别人明天就会救你！所以我们的破产法一定应该具有救济性质。只有在特定情况下，你帮我，我帮你形成一个良好的社会氛围，那么我们的经济主体才能创造出更多更好的经济效益。
记者：您提出的“治理性”特征，把破产法上升到了社会治理的高度。我国破产法为什么应当具有治理性特征呢？这一特征对修法有何深层次的要求？
杜万华：这需要从我国几千年来存在的一个周期率说起。回顾几千年来的封建制度史，我们可以发现一个周期率：一个封建王朝的初期，因为农民有地种，有房屋住，统治者轻徭薄赋，王朝通常比较强大。到王朝中期，农民开始失地失房，虽总体上看还不普遍，但速度在逐渐加快。到王朝晚期，大量的农民出现失地失房，并成为流民。农民为什么失房失地？不就是因为不能偿还债务，只能用房屋和土地抵债，出现了破产现象吗？由于封建制时代的破产法律制度贯彻的是债权人中心主义，不可能有债务豁免制度，农民只能卖儿、卖女、卖妻，甚至出卖自己还债。为了打破破产给自己带来的厄运，这些农民就成为新王朝改朝换代的社会基础。新王朝建立以后，由于大量土地荒芜，生产力受到巨大破坏，又开始把土地向农民分配，农民又有了房住，又有了地耕种，开始了新的一轮轮回。 这就是封建制时代由破产带来的历史周期性。封建制时代不能通过“专门的法律手段”来解决破产状态下的债权债务关系，债务人生存条件恶化，社会矛盾积聚到一定程度，就必然会通过社会革命的方式来解决。但这种解决方式带来的历史代价，就是战争造成的人口锐减，和对社会生产力、社会文化的巨大破坏。由于封建制时代的经济主要以自然经济为主，商品经济为辅，破产频率不高，这种周期率一般在250年左右形成一个轮回，时间相对较长。 但是，在进入市场经济以后，整个生产都是以交易为目的，受经济周期率、自然灾害、国际关系等因素的影响，破产的频率大大提高。在这样的社会背景下，如果不加强破产保护法律制度的建设，按照市场化、法治化、国际化的要求，把破产者所拥有的资本、科技、土地、管理、劳动力等各类资源，以及市场中存在的新生产要素进行重新整合和配置，更好地导入市场经济运行轨道，避免资源的沉淀与浪费，提高市场交易的成功率，促进社会财富的增长和合理分配，调节和缓和社会矛盾，那经济的发展和社会的稳定都将会受到挑战。由此可见，我国的破产法不仅仅是解决债权人债务人之间债务不能履行的法律，更是解决经济发展和维护社会稳定的法律，具有很强的社会治理特征。这样，我们就可以理解，为什么党的二十届三中全会的《决定》要把破产制度列为市场经济的基础制度，为什么要将破产制度的建立和完善，作为构建高水平社会主义市场体制的重要任务，为什么要把探索建立个人破产制度作为一项重要任务单独列出了。我国破产保护制度的建立和完善，是社会主义市场经济成熟的标志。它不仅仅是社会主义市场经济发展的需要，也是我国社会治理的需要，因为它直接关系到党和国家治理能力的加强和治理水平的提高。
记者：您认为此次修法最迫切的任务之一是建立个人破产保护制度，为什么这一制度如此重要？
杜万华：建立个人破产保护制度，本质上是为了补齐我国破产法律体系的“短板”，让破产制度真正覆盖到所有市场主体。回顾我国破产法的发展历程，1986年的第一部企业破产法只针对全民所有制企业，2006年修改后也仅将范围扩大到企业法人，非法人组织只能参照适用，在国家立法层面个人破产制度始终是空白。这种空白带来的问题非常突出。 首先，因为我国近1.9亿市场主体中，1.3亿是小微企业和个体工商户，它们不具备法人资格，无法适用现行破产法。这些市场主体是就业、消费和税收的重要支撑，就像涓涓细流汇成经济的大江大河，若得不到保护，市场经济就缺乏活力。小微经济“不活”，大中型企业也难以独善其身，所以建立个人破产制度是激活小微经济的关键。 其次，这能遏制公司有限责任的异化。公司法规定股东以出资为限承担责任，但现实中，银行常要求股东及亲属提供担保，让有限责任变成无限连带责任。由于没有个人破产保护，股东和高管成为市场风险的最后承担者，投资积极性严重受挫，这也是部分企业家“躺平”的原因之一。 再次，它关系到婚姻家庭的稳定。马克思说人类生产包括物质生产和人口生产，而人口生产以家庭为单位。若小微企业主、股东因无限连带责任陷入债务危机，家庭经济基础就会被摧毁，影响子女养育和老人赡养。建立个人破产制度，能为家庭经济筑牢“防火墙”，维护社会基本单元的稳定。所以这次修法，不仅要总结企业破产治理的经验、完善府院协调联动等配套制度，更核心的是把个人破产保护制度建立起来，让每一个市场主体都能在法律的庇护下发展。
记者：为什么说保护小微企业和个体工商户必须依靠个人破产制度？这对整体经济发展有什么影响？
杜万华：千万别小看这些“小主体”，它们是中国经济的“毛细血管”。其实我们判断一个国家经济发不发达，很重要的一个指标，就是看它的小微经济活不活跃，能不能受到法律保护。这是很重要的。我们的就业、消费，无论是生活资料的消费还是生产资料的消费，小微企业都要占到大头。虽然这些小微企业和个体工商户很不起眼，如中国大地上的涓涓细流，但是没有密如蛛网的涓涓细流，就没有中国经济的大江大河。如果我们要让小微经济得到发展，就一定要建立个人破产保护制度来对它们进行保护。目前我国经济遇到的困难，实际上主要是小微经济的困难，小微企业和个体工商户“不活”，大中型企业就很难“活”起来。小微企业和个体工商户“活”不起来，我国的税收增长就很难有保障。 而个人破产制度就是给这些涓涓细流上的“保险”。当小微企业主或个体户因为经营不善陷入债务危机时，只要他们诚实守法，就能通过个人破产程序获得债务豁免、恢复信用，有机会重新创业。这不仅是保护他们个人，更是保护整个经济的活力与韧性，是社会主义市场经济健康发展的重要前提。
记者：除了保护小微主体，您还提到个人破产制度能遏制公司有限责任的异化现象，这一点该如何理解？它对企业家和投资者的积极性有什么影响？
杜万华：我国的公司法已经有三十多年历史。公司法的出现，为我国社会主义市场经济的发展发挥了很重要的作用，它不仅促进了公司资本的有效聚集，推动着我国经济的快速发展，也让投资者的利益得到很好的保护。但是由于我国没有个人破产保护制度，公司制度在实施过程中，出现了一种异化现象。 按照公司法的规定，无论有限责任公司还是股份有限公司，都实行有限责任制，具体来说就是：股东以自己承诺的出资为限对公司承担有限责任，而公司则以股东的出资和公司经营所获得的法人财产，对债权人承担有限责任。但是在实际操作过程中，很多有限责任公司的企业向银行贷款或者开展其他业务活动时，银行或者其他债权人却要求公司的股东、股东的亲属、公司高管及其亲属做担保。这样一来，公司一旦不能偿还债务，公司对债权人的有限责任，就转化为公司股东、高管及其亲属的无限连带责任。公司的有限责任、股东的有限责任神秘地消失了。公司的有限责任在不知不觉中被异化。由于作为自然人的股东、高管及其亲属没有个人破产法律制度保护，他们就成为市场风险的最后承担者，可能翻不了身。 正是这一结果的不断出现，股东的投资积极性、企业家的经营积极性，受到前所未有的打击。这对我国民营经济的健康发展，社会主义市场经济的持续稳定推进，都必然会造成极为不利的影响。而个人破产制度可以划出一条“安全线”，让诚实守法的投资者在遭遇失败后，有机会通过合法程序摆脱债务，重新投入市场，这才能真正保护民营经济的健康发展。
记者：您的观点中还有一个独特视角，就是个人破产制度与婚姻家庭稳定的关系。为什么说这一制度能守护婚姻家庭的经济基础？
杜万华：马克思曾经说过，人类的生产分为两大部类，一类是物质资料的生产，一类是人口的生产。这两大部类的生产是相辅相成的，没有物质资料的生产，人口的生产没有经济基础；没有人口的高质量生产，国家民族不能延续，物质资料的生产也没有保障。到目前为止，我国的人口生产以什么为基本单位呢？以婚姻家庭为基本单位。要让婚姻家庭真正履行好高质量人口生产的职能，维护稳定的婚姻家庭经济基础是关键。因为高质量人口的生产，不仅是孩子的生育，还涉及孩子生长过程中的养育、教育等一系列问题。还有老年人的赡养，也是主要以家庭为单位。家庭没有稳定的经济基础，就不可能有高质量的人口生产，也不可能有扎实稳定的赡养能力。但在没有个人破产保护法律制度的条件下，小微企业和个体工商户的债务，企业股东、企业高管及其亲属因经营形成的无限连带担保责任，都有可能将婚姻家庭的经济基础摧毁，造成离婚率的上升，造成家庭培养下一代和赡养老人能力的进一步降低和弱化。 个人破产制度就像家庭经济的“防火墙”。它能把个人经营债务和家庭生活债务区分开，让诚实的经营者在破产后，还能保留维持基本生活的财产，守护住家庭的经济根基。家庭稳定了，社会的“细胞”就健康了，这不仅是经济问题，更是关乎社会和谐稳定的大问题。
记者：您提出将“企业破产法”改名为“中华人民共和国破产保护法”，这一建议的主要考量是什么？名称调整真的有那么重要吗？
杜万华：正是我国破产法“人民性”的性质，以及它的保护性、救济性、治理性等特征的原因，我建议这次“破产法”修改时，应当将法律的名称改为“中华人民共和国破产保护法”。将过去注重地对相关破产事务的处理，转移到对相关当事人和利害关系人的权利和利益的保护上来，让破产法律的“人民性”真正体现在法律的名称上。 这绝非小事，而是关乎法律能否被群众接受、顺利实施的关键。法律要顺应民众的社会心理，这是实施的基础。因为：第一，在中国人的语言文化中，“破产”是一个极不吉利的词汇，人们闻而生畏。第二，现行的企业破产法名称的含义，容易被解读为“让企业破产”的法律，而不是在破产现象出现以后如何保护法律关系中各方当事人和利害关系人利益，对他们予以帮助和解救的法律。第三，如果修改企业破产法时决定建立个人破产制度，法律一定会删去“企业”二字，改为“中华人民共和国破产法”。这就更让人觉得这是让“中华人民共和国”破产的法律，更让人民群众在感情上难以接受。第四，如果在“破产”之后加上“保护”二字，则意思变为：当“破产”这一经济现象出现以后，国家将动用法律保护各方当事人的权利，保护人民的利益，帮助他们摆脱困境。这样，该法律就变成了保护性、拯救性的法律，法律的“人民性”得以充分体现。只有这样，该法律在今后的实施中，才能被人民群众乐于接受，并认真遵守。也许有人认为这是一个小问题，无须过分计较。但我认为，任何一个法律都是建立在特定法律文化基础上的，都应当顺应民众的法律社会心理，这是法律顺利实施的前提和基础，马虎不得。
总之，此次修法不仅是法律条文的完善，更是市场经济法治根基的加固，关乎经济活力、社会稳定和治理能力的提升，必须慎之又慎、精益求精。