农业生产的生态化转型是生态文明建设的重要维度和保障粮食安全的内在要求。长期以来，我国农业生产中存在的化肥农药过量施用、农业废弃物处置不当等问题，已造成系统性生态环境压力。2025年4月，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》［以下简称生态环境法典（草案）］提请审议，标志着我国生态环境保护进入法典化治理新阶段。生态环境法典（草案）在“绿色低碳发展编”中设置农业农村绿色发展条款，其第九百四十三条明确提出“加强农业废弃物资源化利用，优先发展生态循环农业”，为农业清洁生产提供了初步制度安排。
从法律关系视角看，农业清洁生产本质上是由国家、农业生产者、社会公众等主体构成的权利义务关系，其核心在于通过法律规范界定各方权利义务边界，实现生态环境保护与农业发展的利益平衡。
在法律实践中，农业清洁生产面临制度碎片化、责任追究困难等问题，《中华人民共和国清洁生产促进法》（以下简称清洁生产促进法）、《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称土壤污染防治法）等单行法的规范冲突尚未消解，行政机关的监管职责与企业的主体义务界定不清。
在此背景下，如何通过生态环境法典的编纂，构建逻辑自洽、权利义务明晰、可操作性强的农业清洁生产法律制度，实现从“政策引导”向“法治保障”的转型，成为亟待解决的重大课题。
相较于传统环境立法，生态环境法典对农业清洁生产的支持具有独特优势。生态环境法典不是简单的法律条文汇编，而是通过“总则—分编—法律责任”的结构设计，将生态环境保护的价值理念、基本原则与具体制度进行体系化整合的“法律有机体”。其核心功能在于消解单行法之间的规范冲突，形成“源头预防—过程控制—末端治理—责任追究”的全链条治理体系。
农业清洁生产领域的法治成就
一是法律法规体系初步形成。我国已构建起“法律+行政法规 +地方性法规”的农业清洁生产规范体系。2002年清洁生产促进法首次将农业纳入清洁生产规制范围。2018年土壤污染防治法专设“农用地”章节，要求“对土壤污染状况调查表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准的农用地地块，地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门组织进行土壤污染风险评估，并按照农用地分类管理制度管理”，强化了行政机关的监管职责。
二是地方性立法呈现差异化探索。例如，《湖北省农业生态环境保护条例》第四条明确“任何单位和个人都有权对污染和破坏农业生态环境的行为进行检举、控告”，赋予公众环境监督权。再如，2025年山东省寿光市制定的《农业面源污染防治工作实施方案》，建立起农膜回收、农药包装处置的全链条监管制度。
政策层面，国家发改委等制定的《“十四五”全国清洁生产推行方案》提出“到2025年畜禽粪污综合利用率达到80%以上”的量化目标，为法律实施提供了具体指引。
在制度推动下，我国农业清洁生产取得显著进展。技术推广方面，我国目前是全球农业无人机应用面积最大的国家之一，每年作业超过21亿亩次，农业无人机飞行小时数约占整个无人机行业的98%。
寿光市的实践具有示范意义。当地通过建立“谁使用谁交回、谁销售谁收集”的农膜回收模式，明确生产经营者的回收义务与政府的监管责任；设立524处废旧农膜回收暂存点，将法定义务转化为可操作的实践机制，其经验为生态环境法典制度设计提供了实践样本。
法治实践中的深层困境
一是现行规范体系存在的“多头立法”问题，不仅导致法律规范呈现碎片化特征，也引发了制度冲突与规范模糊性等问题。
清洁生产促进法要求鼓励农业生产者“推广清洁生产技术”，而《中华人民共和国环境保护法》规定，“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏”。以上“鼓励”与“应当”的表述差异，导致义务性质界定不清。
生态环境法典（草案）虽新增相关条款，但仍存在“原则性规定多、具体规范少”的问题，如第九百四十三条“引导农业生产者科学合理使用生产资料”的表述缺乏量化标准与操作路径，有可能导致法律适用困难。
二是权利义务配置失衡。
从权利维度看，农业生产者的清洁生产权利缺乏明确保障。清洁生产促进法仅规定国家“推广清洁生产技术”，未明确农民有获得技术培训、设备补贴的具体权利，这在一定程度上成为大量小规模农户因缺乏技术支持而未能采用清洁生产模式的重要原因。
从义务维度看，义务主体界定模糊。对于农药经销商的回收义务，部分省份规定“谁销售谁回收”，部分省份采用“政府兜底”模式，义务分配的混乱导致农业废弃物回收处置率区域差异显著。
监督问责机制不完善，行政监管存在“重处罚、轻预防”的倾向。对农业面源污染的处罚多集中于事后治理阶段，缺乏对化肥农药过量施用等源头行为的监管。
相较于工业污染，农业面源污染具有分散性、隐蔽性和不确定性的特点。在广大农村地区，污染来源分散，难以及时有效对农业面源污染案件进行查处。同时，农业污染的因果关系证明困难，是否适用举证责任倒置规则在法律上尚未明确，从而导致提起的农业污染公益诉讼案件数量占比较低。
三是区域差异与制度适配性不足。
我国东西部农业生产模式差异显著，现行法律采用“一刀切”模式，缺乏差异化制度设计。比如，法典草案未针对不同土壤类型设立专项规范，导致制度适用性受限。
审视生态环境法典（草案）
生态环境法典（草案）在“绿色低碳发展编”中对农业清洁生产作出系统性规范，体现了法典化治理的优势。
一是价值理念引领。将“绿色发展”等原则纳入总则编，为农业清洁生产提供统一价值指引，消解了单行法之间的价值冲突。
二是制度整合优化。整合清洁生产促进法、土壤污染防治法的相关内容，在“绿色低碳发展编”中规定了“农业废弃物资源化利用”等制度，实现了规范体系的整合。
三是义务主体初步界定。生态环境法典（草案）第九百四十三条明确“引导农业生产者科学合理使用生产资料”，初步确立了农业生产经营者的主体义务；其第九百六十条规定“县级以上地方人民政府应当指导和支持清洁生产技术、工艺、设备和产品的研究、开发，以及清洁生产技术的示范和推广”，界定了行政机关的监管职责。
生态环境法典（草案）的这些规定，为农业清洁生产提供了法典化的规则依据。同时，生态环境法典（草案）也有一定的制度缺陷：
一是权利义务配置模糊。生态环境法典（草案）侧重规定农业生产者的义务，而对其权利保障不足。
二是标准体系与操作规范缺失。生态环境法典（草案）未明确农业清洁生产的具体标准，化肥农药减量比例等关键指标均未涉及。此外，生态环境法典（草案）未规定农业污染的监测、评估程序，导致行政监管缺乏程序依据。
三是激励与监督机制不完善。在激励机制方面，生态环境法典（草案）未建立清洁生产与农业补贴、税收优惠挂钩的制度，难以调动农业生产者的积极性。在监督机制上，生态环境法典（草案）未明确行政机关的监管权限划分，生态环境部门与农业农村部门的监管职责存在模糊地带；未规定农业污染者应当承担的法律责任，对超标排放、废弃物非法处置等行为缺乏处罚措施，导致“违法成本低、守法成本高”的问题难以解决。
四是区域差异考量不足。生态环境法典（草案）采用统一的制度设计，未考虑我国农业生产和土壤类别的区域差异。
生态环境法典（草案）的完善路径
一是明确主体权利义务配置，构建均衡的权利义务关系。
要细化差异化义务。根据“区别对待、分类规制”的原则，设定分层级的义务体系。明确农业投入品生产者的延伸义务，按照“谁生产、谁回收，谁销售、谁回收，谁使用、谁回收”的原则，建立使用者收集、市场主体回收、企业循环利用的回收机制，增设“农药、化肥生产企业应当承担包装废弃物回收义务”的条款，实现全链条污染防控。
要界定多元主体的权利。建议在总则编中明确农业生产者的核心权利：①技术获取权，规定“县级以上人民政府应当为农业生产者提供免费的清洁生产技术培训与指导”；②经济补偿权，明确采用清洁生产模式的农户可获得化肥减量补贴、废弃物回收奖励等；③权利救济权，赋予农户对行政机关不履行技术推广义务的行政复议与诉讼权利。
要赋予社会公众与环保组织的监督权利。建议参照《湖北省农业生态环境保护条例》第四条的规定，增设“任何单位和个人都有权对污染和破坏农业生态环境的行为进行检举、控告”的条款，构建社会监督的法律基础。
二是完善标准体系与操作规范，增强法律可操作性。
要制定统一且分类的技术标准。在“绿色低碳发展编”中增设“农业清洁生产标准”专条，明确全国统一的基础性标准，同时明确授权省级政府根据区域特点和实际需要制定严于国家标准的地方标准。
要规范全流程操作程序，细化农业清洁生产的实施程序。
产前环节要求农业生产者制订清洁生产方案，规模化企业需报农业农村部门备案；产中环节规定“农业生产者应当按照标准施用化肥农药，建立生产记录台账保存2年以上”；产后环节明确废弃物处置流程，要求将农膜、农药包装等废弃物需送至指定回收点，由专业机构进行资源化利用。
三是健全激励约束机制，强化法律实施保障。
要构建多元化激励制度，建立义务履行和权利享有挂钩的机制。对达到清洁生产标准的农业生产者，给予化肥农药减量补贴等优惠；将清洁生产达标作为获得农业信贷、政府采购订单的前置条件。
要完善监督问责机制，明确监管职责划分。生态环境部门负责农业污染监测与行政执法；农业农村部门负责清洁生产技术推广与标准实施，建立两部门信息共享与联合执法机制。强化行政问责，规定“县级以上人民政府未完成农业清洁生产目标的，对主要负责人予以通报批评”。对超标排放的规模化企业，进行严厉处罚；对未履行废弃物回收义务的农药企业，吊销其生产许可证；对造成农业环境污染的，实行举证责任倒置，由污染者证明其行为与损害结果无因果关系，降低受害者维权难度。
四是兼顾区域差异，构建差异化制度安排。
要设立区域特色条款，针对不同地区农业生态特点增设专项规范。在黑土地保护区域，规定“禁止使用高残留农药，推行秸秆还田技术”；在南方红壤地区，要求“采用有机肥替代化肥，实施水土保持工程”；在沿海地区，明确“海水养殖不得使用违禁饲料，养殖废水需达标排放”。参照有关地方立法经验，授权地方政府制定农业废弃物回收处置的具体办法，发挥地方立法的重要作用。
要建立特殊群体保障制度。对小规模农户、欠发达地区农户给予特殊支持。
生态环境法典的编纂，为解决农业清洁生产的制度碎片化、权利义务模糊等问题提供了历史性契机。完善生态环境法典中的农业清洁生产制度，需要以法律关系理论为指导，通过明确农业生产者、行政机关、社会公众等主体的权利义务关系，构建“权利有保障、义务有边界、责任可追究”的规范体系；通过细化技术标准、健全激励机制、兼顾区域差异，增强法律的可操作性与适应性；通过吸收成功的实践经验，实现“实践理性”与“规范理性”的有机融合，实现法典编纂的科学性和可操作性。（天津大学法学院院长、天津大学中国绿色发展研究院执行院长 孙佑海）
［本文为国家社科基金重大项目“新时代预防型环境法治问题研究”（项目编号：23&ZD163）的阶段性成果。］
【本文刊载于《人民法治》杂志2025年12月下（总第216期） 特别报道栏目】
