2023年9月22日，山东，泰山石刻（视觉中国 供图）
国家通用语言文字的规范与推广，是我国文化治理和社会治理的重要组成部分。
自2001年《中华人民共和国国家通用语言文字法》（以下简称《国家通用语言文字法》）正式实施，确立普通话和规范汉字的法律地位以来，我国始终以推进文化治理现代化、保障公民语言权利为核心，系统推动普通话和规范汉字的普及，逐步构建起“统一规范与多样保护并行”的语言治理格局。
25年间，该法律在推动普通话普及、提升语言规范性以及保障公民语言权利方面发挥了基础性作用，同时将方言保护、少数民族语言使用与汉字传承纳入法治体系，形成统一与多样并行的治理格局。随着人口流动加速、数字技术普及和公共服务的不断推进，语言生态呈现新的复杂性，法律在适用边界、制度衔接和技术响应等方面面临新的挑战。
一、法律政策演进：国家通用语言文字制度的发展脉络
国家通用语言文字制度的形成与演进，是国家语言治理体系不断制度化、法治化的过程。自20世纪中叶起，普通话推广工作逐步从政策动员迈向制度建构，在教育系统、行政管理与社会文化等多个领域嵌入国家治理结构，展现出清晰的阶段性特征和鲜明的制度逻辑演变轨迹。
（一）政策演进的三个关键阶段
回顾制度演进历程，大致分为三个关键阶段：推广基础期、法治确立期和深化拓展期。每一阶段的政策侧重点虽有不同，但共同构筑起了今天语言治理体系的基本框架。
推广基础期（20世纪中叶至2000年）：以行政动员及教育推动为主要方式，奠定语言规范基础。1955年，全国文字改革会议提出“简化汉字”“推广普通话”“制定和推行汉语拼音方案”三大任务，为新中国的语言文字工作明确了战略方向。1956年，国务院发布《关于推广普通话的指示》，标志着普通话推广作为国家语言战略正式确立。该阶段主要依赖行政动员和教育系统推动，通过学校、广播、媒体等渠道建立语言使用规范，提升普通话普及率。汉字简化与拼音方案推广也在同期展开，为语言现代化与制度统一奠定了基础。尽管此时期尚无相关法律，但语言文字规范化已成为国家文化治理的重要工作之一。
法治确立期（2001年至2012年）：语言治理开始向法治体系过渡。2000年10月，《国家通用语言文字法》颁布，首次以法律形式明确“国家通用语言文字是普通话和规范汉字。国家推广普通话，推行规范汉字”。该法明确了国家通用语言文字的法律地位，并对教育、政务、出版、公共服务等关键领域的使用作出规范。此后，相关规程与标准不断完善，普通话水平测试、教材审查与语言督导等制度相继落实，语言政策逐步嵌入教育系统的治理结构。《中国语言政策研究报告》及相关政策文件指出，自相关法律施行以来，全国普通话普及率持续提升，教师持证率不断提高，语言政策在教育系统中实现了结构性嵌入。
拓展期（2013年至今）：以理念升级与技术赋能为核心，推动语言治理向数字化、智能化方向拓展。2021年，《国务院办公厅关于全面加强新时代语言文字工作的意见》出台，明确“推广国家通用语言文字与保护方言、少数民族语言并行”的原则，标志着治理理念从强调统一走向统一与多样并重。文件设定“2025年全国普通话普及率达到85%”的阶段性目标，同时提出推进数字化、区域分类治理等方法。语言政策的工具体系由传统行政手段拓展至大数据监测、智能评测、数字资源整合，服务范围也从校园系统延伸至社会各领域，治理边界持续扩展。
普通话推广的法治历程，可视为现代国家能力在语言领域的延伸，其立法背后蕴含着构建“民族共同语”“文化认同”“国家文化主权”的深层逻辑。从制度变迁的视角看，中国语言政策并非孤立发展的专项工作，而是嵌入国家能力建设全过程的文化治理工具。
（二）核心法律条款的演变特征
从《国家通用语言文字法》的立法内容与后续制度建设来看，其在适用范围、权利导向与治理机制方面都呈现出与时俱进的演变特征。
在适用范围上，法律最初主要聚焦教育、行政、新闻、出版等系统的语言使用，强调规范性和标准化。随着社会语言生态日趋多样，法律逐步延伸至交通、旅游、商业广告、公共服务窗口等领域，并在《中国语言政策研究报告》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等政策文件中进一步提出对智能语音、网络语言等新兴媒介的规范要求。至此，国家通用语言文字已从最初的“教学语言”“办公语言”，全面转变为覆盖生产生活各场景的“社会运行语言”，覆盖边界显著拓展。
在权利导向上，语言政策从侧重“规范指令”转向强调“权利保障”，注重通过制度保障公民的语言学习与使用权利。《国家通用语言文字法》第四条明确规定“国家保障公民学习和使用国家通用语言文字的权利”，这一条款不仅赋予普通话法定地位，也标志着国家语言政策开始被纳入公共服务和文化权利的整体制度框架。
在实施机制上，政策工具从早期主要依靠教育系统自下而上的推广，升级为“法治推动—行政协同—社会参与”三位一体的运行体系。普通话水平测试、语言文字督导评估、“推普周”宣传、师资培训与教材审核等机制联动，推动语言治理嵌入教育质量评价、公共服务评估，成为基础教育治理的重要组成部分，实现系统化与协同化。
二、《国家通用语言文字法》实施过程中的突出问题
《国家通用语言文字法》实施25年来，国家语言治理体系不断完善，取得显著成效，但在基层执行与新兴场景中，仍存在法律规范适用不清、政策执行落差较大、制度间协同性不足等现实问题，成为制约治理效能深化的关键障碍。
（一）法律及制度体系存在短板
尽管法律已明确国家通用语言文字的使用范围，但在具体适用中边界模糊问题突出。例如，对“方言保护与普通话推广”的具体场景适用规则未细化，导致地方执行出现“过度压缩方言空间”与“弱化通用语言推广”的尺度失衡。同时，面对网络教育、短视频等新媒体场域大量涌现的网络用语、不规范表达，现行法律尚未建立针对性监管标准，形成治理空白。尽管《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》等在网络内容管理与信息安全方面提出了总体框架，但未细化语言文字规范使用规定，导致相关场景缺乏明确的法律指引和执法依据。此外，法律与《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国民族区域自治法》等关联法律缺乏明确衔接机制与优先适用规则，政策目标冲突时缺少制度层面的判断依据。智能语音平台、人工智能生成文本、语言资源数据主权等数字时代的关键议题未纳入法律框架，传统监管逻辑与智能化治理需求脱节，难以适配数字社会发展。
（二）执法效能与社会共识的协同不足
一方面，国家及地方语言文字工作部门缺乏行政执法主体资格，且部门职责分工模糊，易出现推诿扯皮现象，影响监管效率；同时，法律中最高惩戒措施仅为“批评教育”，违法成本极低，对不规范使用语言文字的行为难以形成有效约束，导致部分主体对法规重视度不足。另一方面，公共领域的语言文字不规范现象呈公开化态势。例如，商家为博眼球使用过度变形、增减笔画的“丑字”“乱字”；外语词、字母词在日常表达、媒体传播中被滥用，甚至在学术领域出现“外语缩写词不附中文解释”的情况，既破坏汉语表达的连贯性，也反映出社会对语言文字规范的认知薄弱，与执法约束不足形成恶性循环。
（三）制度执行的现实落差与衔接问题
在政策实施过程中，农村及民族地区受限于师资短缺、语言环境单一等因素，国家通用语言文字推广难度远高于城市。在新疆等多民族聚居地区，部分学生家庭与社区以少数民族语言为主，普通话学习缺乏自然语境；部分学校虽采用普通话授课并设立“推普角”，但相关资源多流于形式，学生实际使用率低，教育成效与法律目标差距较大。部分边远地区虽将普通话水平作为教师准入门槛，但存在“测试覆盖率低”“持证但实际能力不足”等问题，学校语言规范工作常因行政压力流于表面，缺乏持续性评估与改进机制，形成“推一阵、停一阵”的疲软效应。
此外，流动儿童跨地域就学面临“从方言环境到普通话环境”的适应障碍，语言能力不足影响学业与社会融入。现有的语言补习、适应性辅导覆盖面有限，且缺乏制度化保障，加剧了政策执行的不均衡性。当前各类问题的本质是“规则不完善—执行不给力—落地有梗阻”的系统性治理困境。要破解这些瓶颈，唯有从法律细化、执法强化、资源均衡配置、社会共识培育等多维度协同发力，方能推动国家通用语言文字推广工作提质增效。
2024年4月4日，河南安阳，中国文字博物馆，“中国文字发展史”展览，从原始刻画符号到甲骨文、金文、简帛文字、篆书、隶书、楷书……一直到信息时代的文字表现形式，以丰富的文字载体向公众全面展示汉字的起源、发展和演变历程。图为泰山刻石拓片（视觉中国 供图）
三、完善《国家通用语言文字法》法律实施路径建议
《国家通用语言文字法》的实施推动了国家语言治理体系的法治化进程，但面对语言生态的动态变化和治理任务的不断扩展，现行制度在法律回应能力、执行路径设计与技术支撑体系等方面仍存在不足。为进一步提升语言法治效能，应在立法补充、机制优化与技术融合三个维度构建具有弹性、协同性与前瞻性的制度框架。
（一）立法层面的补充完善
在法律原则设定上，必须旗帜鲜明地确立国家通用语言文字的优先地位，坚决杜绝原则表述模糊化、执行标准弹性化，为基层治理提供明确指引。针对当前“方言保护与普通话推广尺度失衡”“新兴领域语言规范缺失”等突出矛盾，在严格保持《国家通用语言文字法》主体框架稳定性的前提下，抓紧制定配套实施细则与行政法规，重点细化以下四类场景规则：
明确教育系统、公共服务、媒体传播等领域国家通用语言文字的使用标准与比例要求，确保关键领域规范落地；划定方言、少数民族语言的合理使用空间，如在地方传统文化传承、民族地区日常交流等场景中避免“过度限制”或“放任失管”，实现“统一规范”与“文化多样”协同推进；在法律中增设“特殊群体语言服务保障”专章，明确对残障人士、边远地区居民、流动人口等群体提供适配性语言服务的法定义务，包括手语、盲文、无障碍信息服务等内容，并建立健全权利申诉与救济机制。
针对外语及网络新兴用语使用乱象，在法律框架内确立“规范引导为主、适度约束为辅”的原则，明确公共领域外语使用的范围与标准，防止外语词、字母词滥用及网络不规范用语扩散，维护公共语言环境的规范与安全。
（二）实施机制的系统优化
法律效能发挥依赖于执行体系协同运转。当前《国家通用语言文字法》的实施仍存在职责分散、跨部门协作不足等问题。
在政府层面，应牢固树立中华民族共同体意识，形成共同的语言教育和民族教育发展愿景。可依托法律规定，建立由教育、语委、民族事务、文化和广电等部门组成的常态化工作协调机制，统一政策执行与资源调配。教育系统需将语言文字工作纳入发展规划和绩效考核，强化教师的语言文字规范使用能力，保障教材审定、教学评价等环节符合法律标准。
民族地区，如新疆等地，还应强化汉字教育的文化引领作用。汉字作为中华民族共同的文化符号，能够跨越地域与族群边界，凝聚认同感。因此，在完善执行机制时，不仅要保障普通话教学的普及率，还要推动汉字教育由“形式普及”向“文化浸润”转型，使制度落实与学生的实际使用和文化认同建立更紧密的联结。
在社会层面，应积极推动行业组织、社会团体和志愿力量参与通用语言文字的推广与服务，使法律实施由“政府主导”向“社会协同”转变。根据不同区域的语言基础实行差异化推进：普及率高的地区应将重点转向通用语言文字的文化传播与创新应用，基础薄弱地区则优先保障法定普及目标落地见效。
（三）数字化赋能与智能治理
信息化手段为法律实施提供了新的治理路径。应在国家层面建设统一的通用语言文字公共服务与监管平台，整合测试评估、政策文件、培训资源、社会需求等数据，实现全流程动态管理与跨部门数据共享，为精准治理提供支撑。
信息化技术能够通过优化语言学习环境、提供语言学习资源、创设真实语言互动场景等方式促进国家通用语言文字教育取得较好成效。基于人工智能、语音识别和自然语言处理等技术，可建立面向媒体、教育、公共机构的语言规范监测系统，对公共服务用语、教材编审、媒体传播等领域的语言使用进行动态监督，并将监测结果反馈至政策制定与执法部门，提升监管的精准性与响应速度。
在公共宣传方面，可依托“推普周”等法定活动节点，结合短视频平台、在线学习平台等新兴渠道，针对不同受众定制差异化普法内容。通过场景化、互动化传播增强社会公众对法律规范的认知认同，培育自觉守法的语言使用习惯，推动国家通用语言文字推广工作向纵深发展。
四、结语
经过25年的立法与制度建设，《国家通用语言文字法》在明确法律地位、规范社会语言使用、推动文化认同等方面取得了系统性成效，形成了从政策动员到法治实施的稳定框架。与此同时，法律与社会语言生态之间的张力依然存在，方言保护、少数民族语言使用、数字时代的新兴语言现象等问题仍在考验制度的协调能力。未来，应在立法细化、执法协同与技术赋能之间形成合力，不断提升治理的公平性与韧性，为实现教育公平、文化传承与国家统一提供更加坚实的法治支撑。（孟万春 原澄玥）
［本文系国家社科基金2022年度规划项目（项目号：22XYY036）阶段性成果］
【本文原刊于《人民法治》杂志2025年10月下（总第212期） 专题研究栏目】
